刑滿釋放人員救助管理問題探討

李 棟（廣東司法警官職業學院）

新時期，隨著社會主義法治國家建設與社會治理的不斷深入推進，社會治安秩序呈良好勢態發展。刑滿釋放人員作為特殊的社會群體，其救助和管理工作不僅是社會治安綜合治理重要組成部分，更是司法行政機關創新社會治理的重要職能，要不斷地優化和改進管理工作，推進司法行政機關的職能改革和服務理念的協調發展。

一、新形勢下做好刑滿釋放人員救助管理工作的必要性

（一）做好刑滿釋放人員救助管理工作是落實黨的政策方針

黨的十八屆三中全會提出“要最大限度增加社會和諧因素，提高社會治理水平，維護國家安全和社會安定有序”；四中全會也明確提出“要建立和完善社會組織及群體積極參與幫教特殊人群的機制”。司法部在積極貫徹和落實中央的決策部署基礎上，結合各地實際情況，聯合中央綜治辦、民政部、財政部制定出臺了《關于社會組織參與幫教刑滿釋放人員工作的意見》，其中重點明確了參與幫教的社會組織范圍，且要求各地司法行政機關會同有關部門，結合本地的實際情況，研究制定社會組織參與刑滿釋放人員的幫教方案，明確其建設目標、幫教方式、有效途徑等。財政部門和民政部門依據現有的規定，在地方政府的政策范圍之內對刑滿釋放人員給予照顧。要充分發揮和保障社會組織參與對刑滿釋放人員的心理矯正、就業指導、法治宣傳等方面的積極作用。

（二）做好刑滿釋放人員救助管理工作是維護社會穩定的需要

社會穩定不僅是經濟發展的基礎，更是檢驗司法行政機關依法行政的能力。現階段，各種不穩定因素還一定程度的存在，如不及時發現，并采取有效的應對措施，極有可能對社會管理造成危害。刑滿釋放人員作為特殊群體，部分人員文化水平較低、法律意識較為淡薄、謀生能力較差，有些人員由于長期與外界隔離，導致社會交往能力減弱，有的甚至受到親人和朋友的冷落，面對來自社會和家庭的歧視和冷漠，可能出現自卑和封閉現象，如不及時加強救助和管理，很容易對生活喪失興趣。加之，受到不良社會閑散人員、金錢觀和消費觀的消極影響，重新違法犯罪的幾率大大增加。司法行政機關要結合實際，有計劃、有針對性地銜接管控和安置幫扶，不僅要把刑滿釋放人員納入社會治安綜合治理體系之中，更要把刑滿釋放人員管理作為日常工作的重要組成部分，且常態化長期貫徹執行，最大限度地預防和減少重新違法犯罪的可能性，切實維護社會和諧穩定。

（三）做好刑滿釋放人員救助管理工作是其自身的迫切需求

由于各種因素交織，刑滿釋放人員社會生活能力減弱，面對現實生活，又急于融入社會中來，體現其人生的價值。但長期的傳統思維方式使人們對刑滿釋放人員有一定的社會排斥感，使其在工作、生活、就業等方面處處碰壁。刑滿釋放人員面對這種情況，迫切需要司法行政機關給予幫助和關懷，希望能在社會生活中得到公平和公正。此外，刑滿釋放人員的迫切需求往往具有潛在性，還需要司法行政機關主動的挖掘，如不及時，會造成隱患。據不完全問卷統計，以某地為例，主動要求司法機關給予救助的人員占刑滿釋放人員總數的近1/4，司法機關、社區及相關部門和社會組織要求主動給予幫助的為90%以上，實際給予幫助成功的也占相當一部分。這就充分說明，司法機關在調節刑滿釋放人員和社會群體關系時發揮著重要作用。在協調好兩者關系的同時，全面落實救濟幫扶原則，為構建和諧法治社會打牢根基。

（四）做好刑滿釋放人員救助管理工作是深化司法行政體制改革的重要體現

按照黨的十八大和中央司法改革會議精神以及習近平總書記在主持學習時強調，深化司法行政體制改革，建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措的相關指示和要求，努力改善現有的執法環境和提高司法機關的執法水平，構建和諧法治社會。刑滿釋放人員作為社會的一部分人群，做好刑滿釋放人員的救助和管理工作是體現和諧法治社會的實質要求。司法機關要按照中央的精神，把刑滿釋放人員的救助管理工作納入其管理體系，充分發揮自身的管理優勢，結合個體的實際情況進行分類管理，落實到人，全面建立和完善刑滿釋放人員管理工作的責任考核制度和責任倒查機制。如出現刑滿釋放人員再犯罪，涉及工作落實不到位所導致，要對其負有管理責任的人員進行問責。司法改革是一項長期性、全面性的工作，做好對刑滿釋放人員的救助和管理對于司法機關來說既是挑戰，也是機遇，只有打擊犯罪要及時，預防犯罪要主動，才能推進司法改革的進程。

二、刑滿釋放人員救助管理過程中存在的問題分析

（一）缺乏相應的法律規定

目前，我國對刑滿釋放人員救助管理工作的開展，主要是依據2016年由司法部、中央綜治辦、民政部、財政部等四部門聯合制定下發《關于社會組織參與幫教刑滿釋放人員工作的意見》的規定，以及地方黨委、政府結合本地區的實際情況制定的指導性文件。但意見和指導性文件缺乏法律的強制性執行力度，落實起來相對困難，這種通過政策來指導救助管理工作，缺乏長期性、穩定性、強制性。據調查，地方黨委政府下發的指導性文件中，涉及到對刑滿釋放人員的過渡性安置資金、專項資金、稅收減免、政策優惠等，一直以來無法完全落實，始終制約著救助管理工作的全面開展。甚至在一些貧困地區或偏遠山區安置政策形同虛設，刑滿釋放人員得不到有效的救助和監管，導致了再犯罪的可能性增大。因此，要結合現有的規定，從實際出發，制定和完善對刑滿釋放人員救助管理的法律規定，從源頭上保障刑滿釋放人員“出有所歸，歸有所管”，建立科學可行的法律管理體系和執行體系，力爭做到讓刑滿釋放人員從思想上、生活上、行動上回歸社會、融入社會，徹底洗清違法犯罪的丑惡思想。

（二）救助工作未納入社會保障體系

社會保障是國家根據社會發展的現實狀況，依法建立具有社會經濟福利性的國民生活保障系統機制。一般是由政府向個人或家庭提供最低的收入保障，在收入不能滿足基本生活、出現重大疾病等特殊情況時，由國家或社會組織給予一定的經濟幫助。刑滿釋放人員作為社會管理中的一個特殊群體，同時有些人員還比較貧困，沒有固定的經濟收入，缺乏基本的生活保障，按照國家的有關規定，也應納入社會保障體系。自開展安置幫教工作以來，中治委聯合多部委發布相應的政策文件，明確提出要落實刑釋解教人員社會保障工作，各省、地市也都制定了相應的政策，但很多地方政府沒有將刑滿釋放人員納入社會保障體系，更沒有將刑滿釋放人員社會保障經費納入地方的財政預算。為保障刑滿釋放人員的基本生活和維護社會穩定，地方政府應將刑滿釋放人員盡快納入社會保障體系，逐步優化現有的政策，實現社會保障制度在政策允許范圍內對刑滿釋放人員的全覆蓋。

（三）就業培訓指導體系建設不完善

由于刑滿釋放人員群體的特殊性，其再就業問題一直是困擾地方政府和司法行政部門的一個難題。多年來，相關部門從未間斷過對刑滿釋放人員的就業問題進行深入的研究和調查，并依據國家有關規定，各地方制定了指導性政策，但從執行的效果來看并不理想，政府、司法行政機關聯系的對口接收刑滿釋放人員的單位越來越被動，甚至不愿意再接受新的人員，就算有些企業愿意接收刑滿釋放人員也是在政府的各種優惠之下或有“熟人”擔保。這種情況是因為沒有完善的就業培訓體系和就業指導體系做支撐，主要表現在兩個方面：

1.缺乏對刑滿釋放人員進行系統的就業培訓。刑滿釋放人員長時間的封閉管理和教育，形成了集體勞動觀念，特別是一些在服刑期的勞動種類不一定和接受企業相同，相關管理救助部門又沒有及時對其有針對性進行統一培訓。因此，就造成刑滿釋放人員一時難以適應新崗位工作要求，久而久之，就形成了刑滿釋放人員和接受企業之間的不和諧局面，解決這種矛盾的辦法就是加快構建科學完善的就業培訓體系建設。

2.刑滿釋放人員自身的不足。據統計，在刑滿釋放人員中，有相當一部分文化程度不高，有些人員年齡偏大，缺乏一定的競爭力，甚至對政府和相關部門聯系的幫扶企業挑肥揀瘦，無法正確對待幫扶政策，沒有認識到就業的嚴峻性，加之社會對刑滿釋放人員有一定的偏見和抵觸感。因此，就出現了企業不愿意接受刑滿釋放人員的現狀。司法行政機關要結合現有政策，加強對刑滿釋放人員進行教育，使其認識到就業難度，增強就業意識，提高就業能力，優化就業培訓體系建設，不僅讓刑滿釋放人員在行動上就業，更要在思想上就業。

（四）部門之間配合不協調

刑滿釋放人員的救助管理工作是需要司法、民政、財政等部門相互配合、相互合作共同完成的。在實踐中，司法行政機關制定的政策，需要幫扶專項資金，財政部門若資金不到位，再好的政策都形同虛設。很多企業也是在各種優惠政策下才愿意接受刑滿釋放人員，如減免稅收、退稅等，但是財政部門以納稅為主，不愿意或被動給予配合，司法行政機關往往很難進一步開展幫扶工作。要想做好刑滿釋放人員的救助管理工作，只有得到地方黨委和政府的大力支持，建立多部門聯合機構體系，形成制度化，不斷完善幫扶責任到人制度和管理考核制度建設，把刑滿釋放人員救助和管理工作作為司法行政體制改革進程中的一項重要工作貫徹執行。

三、完善刑滿釋放人員救助管理工作的幾點思考

（一）構建完善的法律法規體系

目前，刑滿釋放人員的救助管理工作面臨最大的問題就是沒有完善的法律規定體系做保障，中央的指導性政策，主要是為救助管理工作規定原則和指明方向，各地執行還是要結合本地實際情況。因此，在實踐中沒有統一，且具有強制性的措施來進行約束，救助和管理工作的弊端和局限性很容易就暴露出來。通過立法，建立綜合救助管理工作機構、明確各職能部門的職責、落實救助管理原則和途徑以及違法處理規定等，可以從源頭確保各職能部門工作的積極性和高效性，能使其按照法律規定履行職責，做到相互配合，相互促進，共同完成救助管理工作。規定還要明確，對于不履行職能，要承擔一定的法律責任，構成違法犯罪的還要追究法律責任。救助管理的法律體系建設，可以有效避免在救助管理過程中，對于司法機關的規定安排不予理睬的局面，如果上升為法律層面，有法律的強制約束力做保障，救助管理工作不僅能順利的進行，且能高效的完成。

（二）建立健全再犯罪評估監督機制

對刑滿釋放人員的救助管理工作既要注重硬件幫扶，更不能忽視軟件條件，即心里矯正和再犯罪風險評估體系建設。實質上，救助管理是手段，防止再犯罪才是目的。要想達到對刑滿釋放人員的幫扶真正目的和最佳效果，就必須建立一套科學科學的風險評估體系，主要從以下幾個方面進行建設：

1、出獄前的再犯罪風險評估。實踐中，大多監獄注重把勞動業績作為對服刑人員好壞的考核標準，缺乏心里疏導或干預，既使對其進行心里矯正，也無系統化、常態化、全面化，往往只是對表現較為明顯或已經出現問題的服刑人員進行心理干預。有些心理變化表現不太明顯的服刑人員，很難發現再犯罪的潛伏因素。因此，監獄要建立健全再犯罪風險評估體系，對每名刑滿釋放人員進行心理綜合分析和評估，出具再犯罪風險評估報告，確保刑滿釋放人員回歸社會后，負有監管責任的部門及時了解心理變化，有針對性進行管理。

2、出獄后的多方位監管風險評估。刑滿釋放人員出獄后的再犯罪風險評估，主要指的是兩個方面，一是在幫扶企業或單位勞動、工作期間的風險評估。基層司法所要對刑滿釋放人員全程進行監管，定期和不定期對幫扶企業進行走訪，了解被幫扶人員的表現情況，有無反常現象出現等，幫扶企業要如實反饋被幫扶對象的真實現狀。二是定期對刑滿釋放人員進行再犯罪性綜合評估。有條件的司法局、司法所建立刑滿釋放人員心理分析中心，定期對其心理變化軌跡進行研判。不具備條件的，可邀請心理專家采取現場分析和問卷方式進行。對于發現有再犯罪跡象的刑滿釋放人員，要掌握原因，及時解決，對其進行教育，切斷其再犯罪的根源。

（三）健全優化信息化管理模式

監督管理是刑滿釋放人員的救助和管理的一項重要工作。但由于刑滿釋放人員回歸社會后，有相當一部分人員沒有主動向當地的司法行政機關的監管幫扶部門報到，造成了脫管、漏管，其相關的社會活動軌跡信息數據很難掌握，往往是刑滿釋放人員再次犯罪被公安機關抓獲后，到司法機關查詢其當事人原始資料時，才獲悉再犯罪情況。對于上述現象，司法行政機關應盡快實現對刑滿釋放人員進行全方位、多角度的信息化管理模式。

1、建立信息化管理平臺。在縣級及以上司法行政機關設立刑滿釋放人員信息管理平臺，將判決書、刑滿釋放證明、服刑期間詳細情況、釋放后的教育和表現以及工作的變更等錄入系統，以便監管部門隨時掌握其變化。建立信息平臺法治宣傳窗口，及時讓刑滿釋放人員了解和掌握國家的法律、法規和政策，打消違反犯罪的念頭。

2、加強與公安機關信息化合作。公安機關是維護社會秩序和打擊違法犯罪的重要機關，有對公民信息的特殊管理和查詢權。加強與公安機關的合作，有利于及時掌握可能涉及再犯罪的刑滿釋放人員的活動軌跡和戶口變動的具體地址，可以有效地提高司法行政機關工作效率，防止刑滿釋放人員由于脫管而重新犯罪的可能性。

（四）提高安置幫教效率

各有關部門要認真落實救助管理的政策，解決刑滿釋放人員就業、技能培訓、生活、子女入學等問題，使他們避免受到歧視，享受和公民同等的待遇，做好這項工作不僅是安置幫教工作首要工作，更是檢驗司法行政機關的工作能力和效率的重要體現。

1、完善刑滿釋放人員就業服務政策體系建設。司法行政機關和有關部門要主動積極對有就業愿望的刑滿釋放人員進行統計和分類，集中進行義務就業指導和就業培訓。對于特別困難，暫時無固定經濟收入的人員，按照有關政策將其納入就業幫扶范圍。

2、加強刑滿釋放人員自主創業、自謀職業等方面的優惠政策體系建設。司法行政機關要積極引導有條件，且愿意自主創業的刑滿釋放人員進行創業，提倡發展民營經濟、個體經濟以及進行有規模的農業生產等。在政策的允許下，可以給予提供技術指導或減少稅收等。

3、優化刑滿釋放人員的社會保險政策體系建設。在現有的法律和政策下，司法機關的相關部門要積極爭取得到地方黨委和政府的大力支持，盡量能使符合條件的刑滿釋放人員享受和公民同等待遇的失業保險、基本養老保險、醫療保險等，不斷完善和優化社會保險體系建設，切實解決表現好，又缺乏勞動力的刑滿釋放人員的后顧之憂。