提升人民調解工作質效的實踐與思考

尹明生（西南石油大學法學院）

人民調解在化解社會矛盾維護社會穩定方面優勢獨特、發揮著不可替代的基礎性作用。做好新形勢下人民調解工作是推進社會治理體系和治理能力現代化、實行全面依法治國構建社會主義法治國家的重要內容。近些年來，全國各地司法行政系統在提升人民調解工作質效方面進行了大膽探索，包括人民調解的宣傳推廣、組織建設、隊伍建設、工作制度建設、信息化建設、協調聯動機制建設、保障能力建設等各方面的實踐探索。其中，隊伍建設、信息化建設、經費保障是當前人民調解工作質效提升的核心問題所在。

一、加大人民調解員培訓工作力度

人民調解工作質效提升的最核心問題是人民調解隊伍建設問題，人民調解員選聘、培訓、管理、個案獎補等都是人民調解隊伍建設的重要環節。培訓對于人民調解員的思想業務素質直接起到內在提升作用。只有培訓工作做得扎實，人民調解員思想品德過硬、業務技能過硬，才能很好地化解社會矛盾糾紛，在群眾中樹立起較高的威信，人民調解的社會公信力才能提升。以現行法規制度為依據，全國各地司法行政系統在人民調解員培訓方面進行了大量的實踐探索，但是目前人民調解員的法律政策水平和調解技能相當程度上還難以適應新形勢需要，還應當在加大培訓工作力度方面進行務實研究。

（一）開展人民調解員培訓工作所遵循的法規制度現狀

《中華人民共和國人民調解法》第14條明確規定“縣級人民政府司法行政部門應當定期對人民調解員進行業務培訓”。司法部《關于貫徹實施中華人民共和國人民調解法的意見》第7條要求司法行政部門“積極開展法律政策、職業道德和調解技巧的培訓，不斷提高人民調解員的政治素質和工作能力”。此外，2002年司法部《人民調解工作若干規定》，2003年司法部《關于加強人民調解員培訓工作的意見》，2007最高人民法院、司法部《關于進一步加強新形勢下人民調解工作的意見》等文件對人民調解員培訓工作的指導思想和工作目標、培訓管理體制、培訓方式與分工、培訓內容與方法、組織領導與經費保障作出了規定。特別是司法部《關于加強人民調解員培訓工作的意見》明確規定了“司法行政機關應當對參訓人員進行考試或者考核，成績合格的頒發證書并做出評定；成績不合格的應繼續培訓并補考，補考仍不合格的，應建議原選舉聘任單位予以撤換”等實質性內容。但是，這些法律法規及相關文件對如何加強人民調解員參訓考核與培訓師資考核卻沒有作出規定，使得人民調解員培訓工作的最后一公里落腳環節缺乏制度規范。

（二）開展人民調解員培訓工作現狀

目前全國各省市區都在加強人民調解員培訓指導管理工作，但是各地不同程度地存在培訓效果不理想的問題。以四川為例，全省司法行政機關依照“統一規劃、分級實施”的培訓管理體制要求，按照省、市（州）、縣（區、市）分層次落實培訓工作目標任務，2016年全省接受培訓的人民調解員達到504640人次，調解員培訓率為134.3%，實現了調解員全員培訓的目標，比2015年增長了0.6個百分點。培訓對于提高人民調解員的政治素質和工作能力確實起到了積極作用，但是有些地市、區縣人民調解員培訓存在參訓不積極，培訓師資力量不夠強，授課教師缺乏責任心，授課形式單一，內容枯燥乏味，培訓效果不理想，學員考核與師資評估缺失等問題。由此造成部分人民調解員至今政治覺悟不高，道德品質不高，業務水平不高，甚至有少部分人民調解員幾乎忘記了自己的身份。如此一來，這些人民調解員就無法化解社會矛盾糾紛、獲得群眾信任，人民調解的社會公信力也就大打折扣。

（三）加大人民調解員培訓工作力度建言

各地司法行政機關在繼續堅持遵循司法部既定的人民調解員培訓指導思想、培訓管理體制、培訓內容與方式、培訓領導監督等規定的前提下，應當著重建立落實人民調解員培訓考核機制、教師培訓評估機制、培訓經費保障機制，提升培訓工作實效。

1.建立落實人民調解員培訓考核機制。各地司法行政機關應當根據當地的實際情況科學制定人民調解員培訓考核管理辦法，建立培訓考核長效機制。培訓考核管理辦法包括考勤計分規則、課堂考核計分規則、作業計分規則等具體內容，并將人民調解員培訓考核得分合理折算計入人民調解員綜合考核總分中，直接與人民調解員的考核評級捆綁掛鉤。特別注意人民調解員綜合考核評分中，要突出培訓考核得分的占比地位。個別省份規定人民調解員綜合考核得分中“學習培訓”占比明顯偏低①參見《四川省人民調解員考核辦法》規定人民調解員100分考核總分中“學習培訓”占12分。，對督促人民調解員積極參加培訓所起到的作用有限。還要注意培訓考核管理辦法中也有必要規定無正當理由不參加培訓1次或多少次以上者不能評優或直接規定考核等級為不合格等。相關配套制度還應當規定對考核不合格的人民調解員，司法行政機關應當建議原選舉聘任單位予以撤換。司法行政機關還應當加強管理督查，使培訓考核機制良性運行、發揮作用并收到實效。

2.建立落實教師培訓考評機制。對人民調解員培訓教師的教學工作進行評估是各地以前忽視的。人民調解員培訓工作要落到實處、見到實效必須解決“教”這個環節存在的頑疾，必須建立落實教師培訓考評機制，目前人民調解員培訓不積極、培訓效果差主要原因還在于教師身上。在逐步多元化引入理論功底扎實、實踐經驗豐富的專家、律師、社工、優秀人民調解員授課的條件下，對人民調解員培訓教師的教學工作進行評估考核是必須、也是必將實現的一種培訓管理機制模式。

各地司法行政機關要從實際出發、科學制定人民調解員培訓教師的評估管理辦法，建立教師考評長效機制。培訓教師的評估管理辦法包括評估主體、教師到崗計分規則、責任心量化規則、教案設計計分規則、教學效果計分規則等具體內容，并將培訓教師評估得分與續聘、培訓勞務報酬直接捆綁掛鉤。司法行政機關還應當加強管理督查，確保教師評估機制良性運行、收到實效。

3.建立落實培訓經費保障機制。人民調解員培訓工作要落到實處、見到實效前提是培訓教師能夠安下心來培訓、人民調解員能夠安下心來學習，不能是被強制教、被強制學。這就要求培訓教師應當得到合理公平的培訓勞務報酬，培訓學員也應當得到公平合理的培訓誤工費。另一方面，全國已有少部分省市開始實行人民調解員的網絡培訓，今后勢必會在全國推廣，要想順利實現人民調解員的網絡培訓，也必然需要相應的經費投入作為保障。為此，各地司法行政機關要主動爭取當地黨委政府的支持，積極協調爭取財政部門落實并不斷增加人民調解員培訓工作經費，保障人民調解員培訓工作順利開展。

二、大力推進人民調解信息化建設

當今世界，以數字化、網絡化、智能化為特征的信息化浪潮蓬勃興起。目前，信息化正在與司法行政工作深度融合，也在與人民調解工作深度融合。信息化能為人民調解提供輔助智能管理、預警預測等，有效提高人民調解指導管理工作效能。信息化也能科學便捷配置人民調解服務資源，為群眾提供更加高效的人民調解法律服務。信息化對促進人民調解工作發揮著重要的支撐引領作用。以現有文件要求為依據，各地司法行政機關在人民調解信息化建設方面進行了大膽實踐探索，取得了成績，但也存在很多問題，需要研究解決。

（一）人民調解信息化建設工作所遵循的法規制度現狀

《中華人民共和國人民調解法》、司法部《關于貫徹實施中華人民共和國人民調解法的意見》對人民調解的信息化建設問題均未作出規定，最高人民法院、司法部《關于進一步加強新形勢下人民調解工作的意見》開始提出“積極探索運用網絡、通訊等現代科技手段開展人民調解工作，方便人民群眾，提高工作效率”。2017年1月司法部印發的《關于進一步加強司法行政信息化建設的意見》提出“實現信息化與司法行政的深度融合，全面建成司法行政信息化升級版，充分發揮信息化對司法行政改革發展的支撐、引領作用，以信息化推動司法行政工作提升到一個新水平”。2017年7月司法部《“十三五”全國司法行政信息化發展規劃》對如何強化資金投入保障等人民調解信息化建設涉及的各種問題作出了全面的規劃。

（二）人民調解信息化建設工作現狀

近年來，全國各地高度重視并著力推進包括人民調解信息化在內的司法行政信息化建設工作，已經取得了顯著成效，不少省區市人民調解業務應用系統建設取得實質性進展。以四川為例，在成都、雅安等地市建立地方人民調解業務應用系統平臺及手機應用平臺的基礎上，建立起了全省統一使用的人民調解政務管理平臺，全省司法行政工作人員普遍運用該管理平臺完成人民調解相關的各項工作，廣大的人民調解員也可以通過網頁版接入該應用系統平臺同步傳遞人民調解辦案形成的電子案卷材料。四川還建立起四川省司法行政公共法律服務平臺，現更名為“12348四川法網”，還要建立“四川掌上12348”微信公眾號，全省廣大群眾隨時可以點擊“12348四川法網”中的人民調解模塊申請調解立案。四川全省推進的人民調解信息化建設有效提高了人民調解指導管理工作效能，也為廣大群眾提供了更加高效便捷的人民調解法律服務。

但是，目前全國人民調解信息化發展還很不平衡，信息化建設覆蓋面、融合深度和應用程度等方面都有待進一步拓展，信息化建設水平還不能完全適應人民調解事業發展需求，特別是在應用程度拓展方面不理想并存在根本性障礙因素。以四川為例，全省人民調解信息化應用拓展主要存在四個方面的問題。首先，省司法行政公共法律服務平臺（12348四川法網）盡管已經向全省廣大群眾開放，群眾隨時可以點擊人民調解模塊申請調解立案，但是，到目前為止，全省運用該平臺申請調解立案的還沒有。究其原因主要在于以下幾個方面：一是廣大群眾不知曉公共法律服務平臺及平臺中的人民調解申請系統；二是網絡基礎設施建設投入不足，網絡覆蓋面不全，廣大群眾特別是農村群眾經濟條件有限，沒有電腦等網絡終端設備或是無力支付網絡費用；三是廣大群眾特別是農村群眾相當部分還不會使用電腦、不會上網，無法使用公共法律服務平臺中的人民調解申請系統。其次，因為網絡配置設施等硬件條件跟不上、信息化應用素質跟不上等原因，相當部分基層人民調解員還沒將調解辦案信息同步錄入省人民調解政務管理系統。目前基層人民調解的信息錄入主要由司法所承擔，但是司法所人少案多，這種情況徒增司法所工作量，也不便于及時考核監督人民調解委員會和人民調解員的工作。再有，目前綜治部門要求基層網格員要在大調解辦案系統中錄入人民調解案件信息，司法行政機關要求基層人民調解員要在人民調解辦案系統中錄入人民調解案件信息，而人民調解員往往又是網格員，這就人為地造成重復勞動，工作量大。最后，盡管大調解辦案系統中的人民調解案件信息與司法行政人民調解辦案系統中的人民調解案件信息內容大多重復，但兩個系統設置案件信息的字段畢竟不完全相同，造成兩個系統間不便于信息開放共享、交換協同。

（三）加強人民調解信息化建設建言

加強人民調解信息化建設是大勢所趨，應當著力解決人民調解法律服務平臺（包含在公共法律服務平臺中）、人民調解政務管理平臺、數據采集管理、數據開放共享等方面建設中的實際障礙，進一步拓展信息化在人民調解工作方面的融合深度和應用程度。

1.加強人民調解信息化應用的宣傳推廣。應當加強人民調解信息化應用的宣傳推廣，讓廣大群眾知曉公共法律服務平臺和公共法律服務平臺中的人民調解申請立案系統，指導群眾正確使用，以宣傳推廣開發撬動廣大群眾的人民調解信息化運用需求。

2.增加人民調解信息化建設經費投入保障。人民調解信息化建設經費投入既包括司法行政機關承擔人民調解信息化建設的設施經費投入、系統維護管理運用經費投入，也包括人民調解員、廣大群眾應用信息化系統的經費投入。目前司法部擬協調財政部等相關部門研究修改“司法支出”預算科目，把信息化運維經費納入財政預算保障范圍②參見2017年7月司法部《“十三五”全國司法行政信息化發展規劃》第四、（四）條。。在此事成功之前，各地司法行政機關應主動積極匯報，爭取當地黨委政府政策支持，將人民調解信息化建設經費列入財政預算。在保障信息化建設設施和系統維護管理經費投入的同時，還應當考慮計發個案信息錄入補貼，而且并入到基層人民調解員個案補貼金額中一起發放，也就是增加基層人民調解員個案補貼金額，以此提高人民調解員錄入案件信息的積極性。增加人民調解信息化建設經費投入，也便于開展對廣大群眾的人民調解信息化應用的宣傳推廣工作，指導群眾正確使用人民調解申請立案系統。

3.簡化案件錄入信息量。有不少人民調解糾紛案件證據材料多，比如醫療事故糾紛調解案件的卷宗材料一般都在幾十頁以上，有的多達百頁，要將這些浩繁的材料信息全部錄入人民調解辦案系統，無論是對于個案補貼低廉、信息化應用能力有限的基層兼職人民調解員，或是事務繁忙、案多人少的司法所工作人員都是難以做到的、也是不現實的。對此，基層人民調解員和基層司法所工作人員反應也很強烈。為此，在人民調解信息化建設推廣過程中應當考慮指導基層人民調解員可以簡化案件錄入信息，如可以只錄入案件臺賬信息、摘要信息等。

4.解決技術兼容性問題，加快實現信息共享。目前，大調解辦案系統中的人民調解案件信息與司法行政人民調解辦案系統中的人民調解案件信息的字段設置不完全相同，造成兩個系統間的信息無法開放共享、交換協同。為此，短期來看，各地司法行政機關可與綜治大調解方面協調，統一案件信息字段，解決技術兼容性問題，避免二次重復錄入，實現信息共享。長期來看，應當按照國務院《政務信息資源共享暫行管理辦法》《政務信息系統整合共享實施方案》有關要求，按照司法部的統一部署，加快實現司法行政系統共享數據與公檢法機關數據的統一目錄管理、統一認證和統一交換，加快實現司法行政數據的部門間共享和社會化應用。

三、加強人民調解工作經費保障

司法行政部門開展人民調解工作指導需要經費保障支撐，人民調解工作的全程展開也依賴經費保障支撐，沒有經費保障就沒有人民調解工作的科學健康發展，也就沒有人民調解工作的質效提升可言，強有力的經費保障是人民調解工作質效提升的必要基礎。以現行法律制度為依據，全國各地財政年復一年地給予人民調解工作相應的經費支持，但是這些經費支持在運行實踐中還存在一些不利于人民調解工作開展和質效提升的消極因素，需要我們去研究、去解決。

（一）人民調解工作經費保障所遵循的法規制度現狀

《中華人民共和國人民調解法》第6條規定“國家鼓勵和支持人民調解工作。縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障”，第12條規定“村民委員會、居民委員會和企業事業單位應當為人民調解委員會開展工作提供辦公條件和必要的工作經費”。司法部《關于貫徹實施中華人民共和國人民調解法的意見》第20條進一步規定“各級司法行政機關應當加強與有關部門的溝通協調，解決好人民調解工作指導經費、人民調解委員會補助經費、人民調解員補貼經費；協調人民調解委員會設立單位為其提供必要的工作經費和辦公條件”。最高人民法院、司法部《關于進一步加強新形勢下人民調解工作的意見》第10條規定“把司法行政機關指導人民調解工作經費、人民調解委員會工作經費和人民調解員補貼經費列入財政預算，切實予以保障。要切實加強人民調解經費管理，研究制定使用管理辦法，管好用好人民調解經費”。此外，2007年7月9日財政部、司法部頒發的《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》也明確規定人民調解工作經費包括司法行政機關指導人民調解工作經費、人民調解委員會工作補助經費、人民調解員補貼經費，并規定了3種經費各自的開支范圍，以及司法行政機關指導人民調解工作經費列入同級財政預算等內容。

（二）人民調解工作經費保障現狀

目前，全國各地司法行政機關向同級財政部門報送部門預算時，是將人民調解經費包含在“公共安全（司法）”當中的“基層司法業務”支出進行預算的。而且在地方預算編制說明中是將包括指導人民調解工作經費、人民調解委員會工作補助經費、人民調解員補貼經費在內的人民調解經費單獨列數。所以全國各地的人民調解經費已經列入了財政預算，得到了不同程度的保障。人民調解經費保障為各地人民調解工作有序開展提供了積極支持。

但是，全國各地人民調解工作經費保障還存在保障水平低、個案補貼審批繁瑣兩個方面的問題。其一，人民調解經費保障水平低。以四川為例，2016年全省人民調解指導經費水平為每個調委會僅172.83元，人民調解委員會工作補助經費水平為每個調委會僅128.29元，人民調解員個案補貼經費水平為年人均補貼經費僅65.89元。其二，人民調解員個案補貼經費審批程序繁瑣。以四川為例，全省各地人民調解員辦結調解案件后，個案補貼經費要由司法行政部門報經同級大調解辦審批后才由財政部門撥款。既程序繁瑣，又事權、財權不匹配，不利于提高人民調解工作效能，同時還于法無據。

（三）加強人民調解工作經費保障建言

正視人民調解工作經費保障存在的問題，各地司法行政機關應當在提高經費保障水平與個案補貼審定權回歸方面有所作為。

1.努力爭取提高人民調解工作經費保障水平。相關法規制度沒有、也不可能規定人民調解工作經費數額或相對比例，提高人民調解工作經費保障水平不能指望一勞永逸。各地司法行政機關在做實做好人民調解工作指導管理的同時，務必要積極主動向黨委政府匯報，切實提高匯報的能力、水平和效果，最大限度地爭取支持，提高指導工作經費與調委會補貼經費保障水平。同時，還要最大限度地爭取黨委政府支持，建立人民調解員“個案補貼”動態增長機制，確保人民調解員的個案補貼隨著當地經濟發展而定期適當增加。

2.努力爭取個案補貼最終審定權回歸司法行政機關。目前人民調解個案補貼經費由綜治部門的大調解辦審批后才撥款，沒有法規依據支撐。《中華人民共和國人民調解法》等法律、文件都是賦予人民政府、司法行政機關對人民調解工作經費的保障、協調職責，人民調解工作也是司法行政機關負責指導，司法行政機關才更了解人民調解辦案情況，為使財權與事權相匹配，提高人民調解工作效能，也避免程序繁瑣，人民調解個案補貼最終審定權應當回歸司法行政機關，這也是各地司法行政機關共同一致的呼聲。各地司法行政機關要積極主動向黨委政府匯報，爭取黨委政府的理解支持，直接行使個案補貼最終審定權，提高人民調解工作效能。