全面修訂《律師法》 真正讓律師協會“挺”在前面

呂紅兵（十三屆全國政協委員、中華全國律師協會副會長、國浩律師事務所首席執行合伙人）

律師協會要“挺”在前面，勇于舉旗、切實履職，真正做到行業自律。這已經成為律師界、法律界的共識。

一個“挺”字，可謂一語中的，堪稱畫龍點睛！對律師協會而言，既有司法行政機關的“讓你挺”，更有廣大律師同仁的“要讓挺”，在此要求和期待下，律師協會要真正實現“我愿挺”“我能挺”，而且“全方位挺”“全過程挺”，直至“挺得住”“挺得久”。為此，筆者從豐富職責、建立機制以及完善法制的長效性角度，尤其是從《律師法》全面修訂角度，提出一些思考與建議。

一、豐富律師協會的法定職責，依法賦予律師協會更全面的行業管理權能

早在1980年，《中華人民共和國律師暫行條例》就明確：“為維護律師的合法權益，交流工作經驗，促進律師工作的開展，增進國內外法律工作者的聯系，建立律師協會。律師協會是社會團體。組織章程由律師協會制訂。”在中華全國律師協會成立10周年之際，我國第一部《律師法》于1996年5月頒布。該法專章規定了“律師協會”：“律師協會是社會團體法人，是律師的自律性組織”。現行《律師法》規定：“律師協會是社會團體法人，是律師的自律性組織”，并規定了律師協會的八項職責。從以上內容看，全國律協成立30年來，就律師協會的定性及職責的規定，雖內容有所增加，并未有實質性變化。

新形勢下進一步加強律師協會建設，全面深化律師協會改革，是全面依法治國、建設社會主義法治國家的必然要求，是深化律師制度改革、推進律師隊伍建設和律師工作發展的重要舉措。從工作程序角度，筆者建議，將我國律師協會的職責從以下幾方面完善。

（一）建章立制。（1）制定并通過、實施協會章程；（2）制定并通過、實施律師執業規范、律協組織規范和管理規范，形成律師協會自律規則體系；（3）制定并通過、實施律師執業業務指引和行業業務標準，形成律師執業業務指引和標準體系。章程及協會基本管理規定如執業規范、懲戒規則、檢查考核規則等，應該報司法行政機關備案。

（二）實習考核。組織管理申請律師執業人員的實習活動，對實習人員進行考核。

（三）執業審核。依照法律規定的條件和程序，對申請律師執業進行審核。經審核通過的，由司法行政機關核準并頒發律師執業證書。

（四）教育指導。（1）總結、交流律師工作經驗，舉辦論壇、研討會等活動，提高會員的執業及管理水準；（2）組織律師業務培訓和職業道德、執業紀律教育；（3）指導、培訓會員開展執業或事務所規范管理工作，指導下一級律協開展行業管理工作；（4）支持和指導會員開展參政議政；（5）參與并指導、支持會員參與立法工作；（6）對接法律院校，參與律師后備人才培養工作。

（五）執業檢查。對律師和律師事務所實施年度執業檢查。

（六）律師維權。（1）參與司法機關、司法行政機關等有關律師維權的規范性文件的制定工作；（2）制定律師行業維權規則；（3）以協會身份作為一方參與司法機關、司法行政機關聯席維權工作；（4）實施律師維權，調查、處置、發布律師維權案件；（5）向司法機關、司法行政機關等提出對侵犯律師執業權利的機構或個人追究法律責任的建議。

（七）參與司法。（1）參與司法體制改革，對于司法機關有關司法改革和司法活動的規范性文件提出律師行業的建議，推進司法公平正義；（2）擔任法官檢察官遴選機構固定成員；（3）擔任法官檢察官考核評價機構固定成員；（4）參與制定從符合條件的執業律師中選任法官檢察官的條件與程序，對選任人選出具協會鑒定意見；（5）對法官檢察官相關工作進行評估，提供評估意見；（6）以協會身份與法院、檢察院建立良性互動關系，推進法律職業隊伍建設。

（八）外事活動。組織會員并以協會名義開展對外交流活動。

（九）會員獎勵。（1）制定會員獎勵和宣傳規則；（2）實施會員獎勵和宣傳工作。

（十）執業調解。對律師執業活動中發生的律師與當事人之間、律師之間、律師事務所之間的糾紛先行調解。

（十一）會員懲戒。（1）參與司法機關、司法行政機關等有關律師、律師事務所處罰的規范性文件的制定工作；（2）制定律師行業會員懲戒規則；（3）參與司法機關、相關行政機關就執業事項對律師、律師事務所的處罰工作，上述機關對律師進行處罰須先行聽取律師協會的建議；（4）先行實施會員懲戒，受理對會員的投訴、舉報，調查、處置、發布會員懲戒案件；（5）在先行實施會員懲戒后，對仍需由司法行政等機關予以處罰的，向司法行政等機關提出處罰建議。

二、完善律師協會的運作機制，依法建立律師協會更有效的行業自律制度

律師協會職責的界定，其實劃分了協會與各相關方的法律關系，如與司法行政機關、會員、司法機關及相關關聯方等。為此，需要建立并完善一系列的機制和制度。

（一）律師協會對律師申請執業的審核制度、司法行政機關對協會審核的核準制度。上述職責劃分的建議，其突破在于將律師申請執業的審核權交由協會，而司法行政機關對其審核意見依法作出核準或不予核準的決定，并據此決定是否頒發執業證書。頒發執業證書行為是行政行為，但這一行政行為的前提是律協作為自律性組織的審核意見。這樣，既發揮協會功能、提升協會權威，又加上司法行政機關的依法核準，賦予頒證行為以具體行政行為的性質。這一過程，類似股票發行上市中發審委的審核與證監會核準的機制安排。如果上述機制以法律形式予以規定，則屬于在法律上“賦權”予協會，協會擁有“審核權”，司法行政機關擁有“核準權”，這也正是“兩結合”的集中體現。

（二）律師協會對會員的執業檢查制度。即立法規定協會對會員，包括律師、律師事務所的執業檢查權。上述職責設計的建議是將對律師、對律師事務所的年度檢查一并交由協會。現行的做法是，司法行政機關依據《律師事務所年度檢查考核辦法》“管律所”、律師協會按照《律師執業年度考核規則》“管律師”，屬于兩元化、分割制，在實踐中感覺程序上有些亂、效率上不夠高。其實完全可以實行一元化、一體制，即交由協會行使“會員執業檢查權”，既管律師個人會員、又管律師事務所團體會員。其法律與章程依據就在于，律師和律師事務所都是協會會員，協會對會員的執業行為進行年度檢查于法有據，理所應當，而且也據此收取會員費用。另外，這樣的安排也與現行的協會對實習律師、執業律師的一攬子考核與檢查相匹配，順序而為，一以貫之。

（三）對律師、律師事務所違規行為的協會先行懲戒制度。除了協會受理投訴、舉報外，司法行政機關可以將其收到的投訴、舉報交由協會統一調查、先行處理，符合行業處分的，先行由協會行使懲戒權；屬于或還需要追加行政處罰的，由協會行使行政處罰建議權。對于協會的行政處罰建議，司法行政機關啟動行政處罰程序，依法依規作出處罰。協會“挺”在前，司法行政機關“壓”在后；協會建議司法行政機關“出手”，則司法行政依法“亮劍”。在行業懲戒過程中可以建立受懲戒會員承擔成本制度，即調查取證、聽證開庭、決定懲戒與復查復審的人力成本由受懲戒的會員承擔，其中有律師作為懲戒委員會委員參與的，其人力成本依當地律師小時收費標準計，這樣使受懲戒會員不僅受到行業懲戒，而且受到經濟懲罰。

（四）司法行政機關對協會建議行政處罰的形式要件審核制度。對于律師協會建議行政機關給予律師和律師事務所進行處罰，司法行政機關在進行處罰過程中，可以作“形式要件”審查，除非因協會的建議，行政處罰的調查與決定嚴重違反程序、有侵犯被懲戒人權利的不法行為、證據有偽造或重大遺漏，否則，應相應地支持協會的決定，履行相應的行政處罰程序，依法相應地作出行政處罰。這樣，既與律師“入口時”的協會“審核”與司法行政“核準”的關系類似，也與仲裁機關“裁決”與人民法院“維持”相像（依《仲裁法》規定，除非有仲裁庭的組成或者仲裁的程序違反法定程序的、裁決所根據的證據是偽造的、對方當事人隱瞞了足以影響公正裁決的證據的、仲裁員在仲裁該案時有索賄受賄、徇私舞弊、枉法裁決行為等情形，法院是會維持仲裁裁決的）。

（五）律師協會參與司法的制度。毋庸置疑的是，律師執業重要的、主要的、首要的業務還是訴訟業務，而協會維權、懲戒工作幾乎都與律師參與訴訟活動相關。應當在法律和章程中將協會參與司法的職責確定下來。美國《律師職業行為示范規則》第一條就明確指出：“律師……是對法律的順利實施和司法的質量負有特殊責任的公民”。也如香港大律師公會章程中就有“改進香港訴訟程序和陪審團審判”“促進和支持法律改革”等職責。

應當說，豐富協會職責，完善運作機制，需要進一步健全律師協會章程，更需要進一步修訂《律師法》。我們欣喜地看到，為固化司法體制改革的成果，并進一步規范司法行為、推進司法公正，《法官法》《人民法院組織法》以及《檢察官法》《人民檢察院組織法》正在修訂或已經修訂。同樣，律師制度改革和發展也呼喚《律師法》的修訂與完善，而其中，律師協會“挺”的職責與機制，不僅應入“章”，而且更應入“法”，從而使律師協會真正發揮功能作用，在黨的領導下、在司法行政機關的監督和指導下，為中國律師事業的發展作出更大的貢獻。