試析油氣管道工程項目核準工作難點及應對措施

徐超文

中國石油工程建設有限公司華北分公司，河北任丘 062552

隨著國家對油氣工程支出力度的加大和相關審批制度的改革，以及新《環境保護法》和新《安全生產法》的施行，為核準工作提供了新的契機，同時也帶來了更大的挑戰。油氣管道工程的自身特點決定了其施工線路長、沿途地區地形復雜、施工難度大等特點，加大了油氣管道項目核準工作的難度，制約了工程的施工進度。因此，從項目的特點出發，根據具體情況，分析油氣管道工程項目核準工作存在的問題，采取合理的應對措施，提高核準效果是值得探究的問題。

1 核準工作簡析

項目核準制是國家投資體制改革的重要標志，依據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號），對于非政府投資的企業投資項目，根據項目的具體情況采取核準制或備案制，不再運用審批制，根據這一決定，油氣管道工程項目屬于核準范疇。2012年以后，政府不斷強化簡政放權，下放了一批核準目錄，但企業投資核準基本制度不變。2016年10月國務院發布了《企業投資項目核準和備案管理條例》，隨后2017年3月國家發改委發布了《企業投資項目核準和備案管理辦法》，簡化了企業投資項目核準和備案審批流程和內容。核準的主要內容包括規劃選址意見、國土資源部出具項目的用地預審意見、社會穩定性評價批復，還包括項目招標內容等一些需要提交的其他文件。

項目核準是項目合法開工建設的前提，只有獲得項目核準后，才能正式辦理項目開工建設手續，保證項目合法開工；項目核準是項目竣工后組織試生產的前提。

2 工作難點分析

2.1 油氣管道工程項目增多，項目核準難度大

近年來，隨著能源需求的增加，油氣管道工程項目也越來越多，與其他的工程項目相比，油氣管道工程項目的施工線路相對較長，經由多個區域，而不同的地區政府部門對企業投資項目的管理規定各不相同，加大了油氣管道工程項目的管理難度。隨著各級政府管理部門項目核準的法規的不斷完善、要求的不斷提高，核準難度也隨之加大。例如，在土地利用大綱中規定：用地指標的獲得需明確項目名稱、位置信息等。

2.2 油氣管道項目核準涉及范圍廣、部門多

油氣管道項目作為線性工程，核準建設涉及地區多、部門多，用地預審、規劃選址、社會穩定評估等手續辦理涉及若干個省、十幾個市、上百個縣，辦理的手續繁雜、環節眾多、工作量大，任何一個環節或地方受阻，都將影響全線獲得核準的時間，進而影響按期開工和按時投產。不同省市和地區對核準的審批要求各不相同，有的地方核準手續繁雜，使核準周期很長，影響油氣管道項目的順利進展。例如，在某項目的核準中，當地用地預審需要有耕地補充指標，由于所占地的某旗縣暫無耕地補充指標，核準需協調上級部門來做異地補充，但因當地的地方保護主義嚴重，某縣拒絕提供耕地指標，結果經過將近兩月的協調才拿到手續，人為加大了核準難度，在一定程度上制約了核準的進度。

2.3 用地預審難度大

根據耕地保護制度，油氣管道工程占用耕地，必須有耕地指標，但由于地方保護意識，一些基層機構不予協助，用地預審無法完成。另一方面，占地面積超過已建站場實際用地的平均值，必須調整到站外用地，否則用地預審很難通過。根據我國的土地政策，油氣管道施工用地按臨時用地要求辦理，然而《石油天然氣管道保護法》又規定嚴禁管道中心線兩側種植喬木、灌木等根深植物，挖塘、修渠、建溫室、建房等，特別是管道中心線兩側各5～1000m范圍內，管道的修建給當地政府、居民造成不良影響，因涉及到當地政府和居民的利益，存在巨大矛盾。

3 應對措施

3.1 提高認識，加強學習

自上而下高度重視，提高對油氣管道項目核準工作的正確認識，加強學習，了解相關政策、法律、法規以及核準程序，通過集中培訓、網上學習、外出經驗交流等形式多樣的學習方式，提高工作人員的理論修養和實踐能力，并做好和省市、縣國土、規劃等部門的協調溝通，虛心請教、咨詢相關問題，為做好核準工作奠定必備的基礎。把核準工作納入工作的重點來抓，保證油氣管道建設的順利進行。

3.2 建立完善立體協調機制

為了保證工程質量，使項目如期完工，油氣管道施工建設企業應建立與完善立體協調機制，多與上級主管部門聯絡溝通，及時獲取核準工作中存在的問題，并爭取得到上級主管部門的協助與正確引導，保證核準工作的順利進行；另外，做好與可行性研究單位之間的協調工作，要求可行性研究單位在項目啟動前做好統籌安排，責任分工明確，減少和避免因人員不同、工作時間不同而對項目核準工作造成不良影響。加強與地方政府及相關部門的溝通協調，爭取各方的大力支持，定期召開核準工作協調會，統籌安排，各盡其責，使油氣管道項目核準工作高質高效順利完成。

3.3 提高選址的合理性

在油氣管道線路走向大體確定后，做好沿線的評估和調查，全面了解沿線的實際情況，分析管線位置是否科學合理， 對于沿途的自然保護區、風景區、城市電網、供排水管道等需要采取相應措施進行避讓。做好和城市規劃、環保、國土資源等其他部門的協調工作，繞避城市規劃區、物流園區等人口密集區。特別是正在開發和建設的新區，需要做好和政府部門的溝通工作，從發展的角度確定管線路徑，保證選址的合規性和科學性。

3.4 優化機構設置，充分發揮地方管理優勢

為了油氣管道項目核準工作的有效實施，優化機構設置，充分發揮地方管理優勢。油氣企業可實行“一省一機構”的“塊狀”管理模式。既能為油氣管道企業和地方的協調與溝通提供便利，又有利于促進當地經濟的發展。充分運用油氣企業與地方政府的合作機會，抓住機遇，把問題及時反映給地方，從中得到解決。通過對油氣的利用來優化地方的能源消費結構模式，推動地域經濟的發展，了解地方的利益訴求，努力爭取政府部門的支持和關注，提升對外協調工作的實效性。選擇合適的聯系人作為與政府部門溝通協調的橋梁，不斷提高核準工作的效率。

3.5 加強用地預審

用地預審工作的工作量較大、程序復雜、預審需要較長的時間，用地預審的進展情況直接關系到油氣管道的核準進度，因此，加強用地預審具有重要意義。用地預審是油氣管道工程項目核準的必備要件，如果沒有填寫預審意見或預審不通過，無法進行項目核準工作。根據相關政策做好和地方土地資源的協調工作，把油氣管道建設納入土地利用規劃之中，使油氣管道的建設規模、布局、選址等落實到具體規劃中，確保項目符合規劃，為用地預審做好必要的準備。加強用地設計管理，對用地進行統籌規劃，科學選擇管線路徑，盡量減少用地面積，不占或少占用耕地，確保項目建設永久用地的相對穩定，并處在地方行政區域內。

3.6 建立數據庫，加強信息共享

建立和完善油氣管道建設項目核準工作的數據庫，加強信息共享。信息庫中包含了核準工作開展過程的全部信息。主要有核準工作計劃執行情況及對其中存在問題的分析、核準工作費用統計分析、選址詳細情況、用地預審狀況、關于環境影響評價的相關信息、涉及到的主要的環境敏感點、工程的節能評估報告、項目社會穩定風險評估等核準附件及相關專項評價審批部門、所需的具體審批程序、工程項目審批要求細則、審批應具備的條件、審批周期、中介服務內容及費用、項目核準工作存在的問題以及應對措施等內容。數據庫中所存儲的這些信息資料能夠體現出企業在項目核準工作階段的技術水平和經濟狀況，從一定角度反映了某一階段核準工作的管理水平，數據庫涵蓋了核準工作的全面成果，是核準工作的經驗積累和重要見證，對推進核準審批制度改革、優化核準工作程序、提高項目核準工作效率和管理質量具有重要的參考價值。充分運用資源優勢，通過資源共享，加強各單位間的溝通、交流，使管理部門、設計單位、評價單位和地方政府建立長效的溝通協調機制，促進核準工作的順利完成。

4 結語

本文闡述了核準工作的內涵，從油氣管道工程項目增多，項目核準難度大、用地預審難度大、工期和開工合法性的矛盾等角度分析了油氣管道工程項目核準工作的難點，采取提高認識，加強學習、建立完善立體協調機制、提高選址的合理性、優化機構設置，充分發揮地方管理優勢、加強用地預審、建立數據庫，加強信息共享等應對措施，優化油氣管道建設，提高核準質量。