紀律建設若干原則、重大舉措及十八大以來發展歷程

強 舸 馬正立

紀律嚴明是中國共產黨的光榮傳統和獨特優勢。習近平總書記明確指出：“黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管、憑什么治?就要靠嚴明紀律。”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第4—5頁。黨的十八大首次在黨代會報告中提出“加強黨的紀律建設”要求。在五年實踐探索基礎上，黨的十九大更進一步將紀律建設寫入黨章，作為新時代黨的建設總要求的關鍵環節。

黨的十八大以來，已有不少研究關注紀律建設，圍繞紀律建設的重要意義、主要原則、歷史發展脈絡和習近平總書記相關重要論述等方面展開討論*參見任曉偉：《中國共產黨黨章中紀律建設條文變動的歷史軌跡》，《中共黨史研究》2017年第5期；苑秀麗：《新形勢下加強黨的紀律建設的思考》，《中國特色社會主義研究》2016年第1期；丁俊萍：《黨的紀律建設的歷史考察》，《武漢大學學報》2016年第1期；陶厚勇：《習近平同志執政黨紀律建設思想研究》，《毛澤東思想研究》2016年第3期；吳桂韓：《全面加強新時代黨的紀律建設》，《中國特色社會主義研究》2017年第6期；馬正立：《十八大以來黨的紀律建設新理念新體系新舉措》，《長江論壇》2017年第5期；陳堅：《十八大以來中共關于嚴明黨紀重要思想述略》，《中共黨史研究》2017年第2期；裴倩倩：《十八大以來黨的紀律建設研究述評》，《行政與法》2017年第6期。，取得了很多進展，但也存在一些不足。其一，理論與實踐銜接不夠。紀律建設具有鮮明實踐導向，但現有研究對紀律建設的思想原則探討較多，對黨的十八大以來中央采取的一系列實踐舉措關注不夠，不能充分展現紀律建設在新時代背景下的現實意義和問題導向。其二，黨的十八大以來，中央就紀律建設提出了多項原則和舉措，現有研究對各項原則分別都有比較深入的分析，但對它們相互間的理論邏輯和現實聯系討論不夠。其三，黨的十九大報告和黨章修改對十八大以來紀律建設的經驗成就作了系統總結提煉，并指出了進一步發展方面，但因為時間關系，現有研究大多還未能體現十九大最新精神。

因此，本文擬在黨的十九大精神框架下，從條文、主體、手段、體制機制和在新時代黨的建設總要求中的定位意義等五方面系統分析紀律建設，探討闡釋其內在邏輯、現實成效及未來方向。具體論述強調兩點：一是突出問題導向和現實指向，即著重分析紀律建設針對哪些具體問題?確立了什么原則?采取了哪些舉措?取得了怎樣成效？二是講清內在邏輯關系。黨的十八大以來，紀律建設一系列原則和舉措并非簡單并列、各自為戰，而是環環相扣、共同發力，只有系統闡釋其內在作用機制，才能準確呈現紀律建設的整體格局。

一、紀法分開，紀在法前，紀嚴于法

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“黨規黨紀嚴于國家法律。”這是紀律建設的首要原則和邏輯起點。國家法律是公民的底線，黨的紀律是黨員的底線。“任何一個組織的內部規則都比國家法律嚴格。我們黨是肩負神圣使命的政治組織，黨的先鋒隊性質和執政地位，更是決定了黨規黨紀必然要嚴于國家法律。”*王岐山：《堅持高標準 守住底線 推進全面從嚴治黨制度創新》，《人民日報》2015年10月23日。黨只有以更高的標準、更嚴的紀律要求和約束各級黨組織和廣大黨員干部，才能永葆先進性和純潔性。

然而，過去存在比較突出的“紀法不分”問題。在條文上，2003年底印發的《中國共產黨紀律處分條例》共178條，其中70多條同刑法等國家法律重復。把公民都不能破的法律底線寫到黨的紀律里，黨的各級組織、黨員都退守到法律底線上，弱化了黨作為政治組織的先進性*《之四:紀嚴于法 紀在法前 紀法分開》，中央紀委監察部網站，2015年4月5日，http://m.ccdi.gov.cn/content/0c/2b/9301.html。。在實踐中，這就導致法在紀前，把違紀當成“小節”，不到違法程度就都可以“包容”“寬容”，造成“要么好同志、要么階下囚”。這既是對干部的不負責，更是對組織的嚴重傷害。

針對上述問題，習近平明確要求“把紀律和規矩挺在前面”，“堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開”。這包括兩重含義：一是必須讓更嚴的紀律成為管黨治黨的尺子、不可逾越的底線，各級黨組織要以紀律為戒尺，發現苗頭就及時提醒，觸犯紀律就立即處理。二是紀律建設全覆蓋。全面從嚴治黨，不只是懲治極少數嚴重違紀涉嫌違法的人，更要用嚴明的紀律管全黨、治全黨。在上述思路下，中央采取了一系列針對性舉措，真正將“挺紀在前”落到實處。

第一，紀法分開。凡是法律中已經有的規定，黨規黨紀中不再出現。其一，2015年修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》，刪除79條與刑法等法律重復的條款，為黨紀“減負”。修訂后的《紀律處分條例》從原來的15 章、178條、2.4萬余字縮減為11章、133條、1.7萬余字。此前與法律重合的貪污賄賂、失職瀆職、妨害社會管理秩序等內容，不再列入黨紀。其二，《中國共產黨問責條例》(2016年制定)、《中國共產黨黨內監督條例》(2016年修訂)、《中國共產黨巡視工作條例》(2015年制定、2017年修訂)等黨內法規均減少了反腐敗等相關表述，明確規定黨的監督、問責、巡視工作的核心目標都是確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行。重復條款去除，反腐敗表述減少，“不是說不要法了，而是法早就在那挺著了、立著了”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，第65頁。。“紀法分開”意味著，在嚴格執行國家法律基礎上，黨的紀律更有針對性，更聚焦管黨治黨。

第二，紀嚴于法、紀在法前。其一，為黨紀“加碼”。習近平指出：“既然作規定，就要朝嚴一點的標準去努力，就要來真格的。”*《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2015年，第67頁。根據這一思路，新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》開列“負面清單”，提出更嚴格的紀律要求和更嚴厲的處分措施，畫出了不可觸碰的底線。其二，明確《中國共產黨紀律處分條例》的修訂原則是“堅持以黨章為遵循，以嚴明的紀律維護黨章的權威”。通過梳理整合黨章中的紀律要求，將黨的紀律分為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律六類，特別強調“嚴明黨的紀律，首要的就是嚴明政治紀律”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，第13頁。，“政治紀律是最重要、最根本、最關鍵的紀律，遵守政治紀律是遵守黨的全部紀律的重要基礎”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，第131頁。。在修訂中著力解決過去政治紀律、組織紀律規定不具體等突出問題，修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》第六章和第七章(主要是第45、46、52、65、66、67條)增加了大量相關細致規定，體現出黨紀底線與國法規定的不同側重和鮮明導向。其三，注重銜接。刪除與國法相重復內容后，如何追究黨員違法甚至犯罪行為的黨紀責任，《中國共產黨紀律處分條例》區分五種不同情況，在第四章分別作出了規定，實現黨紀與國法有效銜接。其四，制定了《中共中央政治局貫徹落實中央八項規定的實施細則》等一系列配套黨內法規，構建更系統、更全面的黨紀制度體系。

第三，強化執行。“挺紀在前”既要靠更嚴的紀律規定，更要靠對紀律規定的有力執行。習近平強調：“制定紀律就是要執行的”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，第77頁。，“把紀律挺在前面，發現問題就要提提領子、扯扯袖子，使紅紅臉、出出汗成為常態。對問題嚴重的，就要打手板、敲警鐘，該組織處理的組織處理，該紀律處分的紀律處分”*習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。。否則，黨的紀律就會變成“紙老虎”“稻草人”，造成“破窗效應”。從具體執行來看，首先是嚴明政治紀律。黨的十八大以來的5年間，共立案審查違反政治紀律案件1.5萬件，處分1.5萬人，其中中管干部112人*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。。其次是以反“四風”為抓手，著力解決情節較輕微、影響更廣泛的違紀問題。5年來，共查處違反中央八項規定精神問題18.9萬起，處理黨員干部25.6萬人*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。。再次是注重操作性，確保可行性。既要嚴明黨的紀律，也要考慮黨員干部的正常社會交往需要，為此，各級紀檢機關對禮尚往來標準、言論自由邊界等都作了符合各地實際、便于把握的具體規定。

在實踐探索基礎上，黨的十九大正式將“堅持把紀律挺在前面”寫入黨章總綱，作為全面從嚴治黨的基本原則。

二、明確紀檢機關職能定位

各級紀檢機關是紀律建設的重要實施主體。然而，過去紀檢機關定位也存在“紀法不分”問題，模糊了自身與司法機構界限，導致比較突出的職能越位、錯位、不到位問題。具體來說，其一，許多紀檢機關自視為黨內的“公檢法”，存在錯誤政績觀，熱衷于查處嚴重違法犯罪的大案要案，不注重對大多數黨員抓早抓小的日常監督執紀，少數紀檢機構甚至存在“小問題知道了也不管，養出大貪官了才去辦”的問題。其二，參與過多與黨風廉政建設無關的領導小組和議事協調機構，既造成職責不清、職能發散、主業荒疏，又造成文山會海、滋生“四風”。其三，紀檢干部特別是基層紀檢干部兼職現象突出，“副業”工作量常常遠超“主業”，既模糊了監督者身份，更造成紀檢工作上“力不從心”，“種了別人的田，荒了自己的地”。

黨紀和國法分開，也就必然要求執紀主體和執法主體相區別。2014年1月，十八屆中央紀委三次全會正式提出“必須明確紀檢監察機關職責定位，圍繞黨章、黨內法規和行政監察法賦予的職責，轉職能、轉方式、轉作風”*王岐山：《聚焦中心任務 創新體制機制 深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭——在十八屆中紀委第三次全體會議上的工作報告》，《人民日報》2014年1月28日。要求。2016年1月，習近平在十八屆中央紀委六次全會上再次強調：“紀委要在全面從嚴治黨中找準職責定位……黨章規定了紀委的3項主要任務和5項經常性工作，概括起來，就是監督執紀問責。”*習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。全會公報明確要求：“紀委決不能成為黨內的‘公檢法’，執紀審查決不能成為‘司法調查’，要依紀監督、從嚴執紀，真正把紀律立起來、嚴起來，執行到位。”*《中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報》，《人民日報》2016年1月15日。簡而言之，各級紀檢機關是維護黨的紀律的政治機關，不能等同于黨內的“公檢法”，必須回歸黨章本源，找準職責定位。

根據上述要求，黨的十八大以來，各級紀檢機關聚焦中心任務，深化“三轉”，強化監督執紀問責。首先，調整內設機構。在行政編制、領導職數總量不變前提下，中紀委將紀檢監察室從8個增加到12個，省級紀委也完成相應機構調整，監督執紀力量大為增強。其次，清理議事協調機構，中央紀委監察部參加的議事協調機構由125個減至14個，省級紀委、監察廳(局)參與的議事協調機構由4619個減至460個，更加聚焦主業，強化監督職責，提高履職能力。*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。再次，明確要求紀檢干部不再兼任與主業無關職務，不再分管與主業無關領域，確保紀檢干部專職專用。例如，2014年貴州對全省紀檢干部分管其他工作和兼職情況進行集中清理，1249人從分管其他工作中退出，205人不再兼任其他職務*《貴州清理紀檢干部“兼職” 千余名紀檢領導“讓位”》，新華網，2015年1月19日，http://news.xinhuanet.com/local/2015-01/19/c_1114051318.htm。。

紀檢機關職能定位轉變的實踐經驗也迅速被提煉寫入黨內法規。2016年10月，黨的十八屆六中全會修訂的《中國共產黨黨內監督條例》明確規定：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責，加強對所轄范圍內黨組織和領導干部遵守黨章黨規黨紀、貫徹執行黨的路線方針政策情況的監督檢查”。黨的十九大則通過修改黨章從根本上明確紀檢機關職責是“監督、執紀、問責”。

三、監督執紀“四種形態”

(一)“四種形態”的提出

紀律建設發揮實效，既要靠完善條文規定、轉變紀委職能，也需要更豐富系統的措施手段。過去，紀檢機關往往只運用“立案審查”一種執紀手段，這與司法機關執法手段較為類似，不能充分滿足“把紀律挺在前面”的需要。“紀法分開，紀嚴于法”決定了紀律建設也要有更多具有黨紀特色的措施手段。

對此不足，2015年9月，王岐山在福建調研時代表中央首次提出把“四種形態”作為紀律建設的主要措施。他強調，要把紀律和規矩挺在前面，就必須把握運用監督執紀“四種形態”，以嚴明的紀律推進全面從嚴治黨*《王岐山：把握運用監督執紀“四種形態”》，新華網，2015年9月26日，http://www.xinhuanet.com/2015-09/26/c_1116687031.htm。。2016年1月，十八屆中央紀委六次全會系統闡述“四種形態”，強調“要運用監督執紀‘四種形態’……實現懲處極少數、教育大多數的政治效果和社會效果”*《中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報》，《人民日報》2016年1月15日。。2016年10月，黨的十八屆六中全會修訂的《中國共產黨黨內監督條例》正式規定，“運用監督執紀‘四種形態’，經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數”，明確了“四種形態”的黨內法規地位。2017年10月，“四種形態”寫入黨的十九大黨章 ，賦予其最高效力。

(二)用“執紀必嚴、違紀必究”把“抓早抓小、防微杜漸”落在實處

“懲前毖后、治病救人”是紀律工作的基本原則。習近平指出：“懲治，治是根本，懲是為了治。要通過加強紀律建設和紀檢工作，管住紀律、看住權力，使干部向高標準努力，不犯或少犯錯誤特別是嚴重錯誤，這才是黨組織對黨員、干部最大的關心和愛護。”*習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。黨的十九大對黨章修改時也特別增寫了“執紀必嚴、違紀必究，抓早抓小、防微杜漸”。過去“要么好同志，要么階下囚”的現象顯然不符合“懲前毖后、治病救人”原則。“四種形態”的提出，則在工作手段上為破解難題打下基礎。

具體來說，中央反復強調要讓“黨紀重處分、重大職務調整的”(即第三種形態)成為“少數”，“嚴重違紀涉嫌違法立案審查的”(即第四種形態)成為“極少數”。首先，這里的“少數”“極少數”并不是指第三種和第四種形態運用的絕對數量要立即減少，有案必須查，違紀必處分；而是強調在前兩種形態的運用數量大幅增加的基礎上，使第三種和第四種形態所占比例迅速降低。正如十八屆中央紀委六次全會公報強調的：“實踐‘四種形態’，紀委的責任不是輕了、而是更重了，執紀的力度不是小了、而是更大了”。

進而，在較長時段中，運用“四種形態”特別是前兩種形態(十九大黨章專門強調發揮前兩種形態作用)，做到“不能等黨員違了法再查黨員違紀，要先查黨員違紀以確保黨員不違法”，實現由“懲治極少數”向“管住大多數”拓展*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。，最終降低“黨紀重處分、重大職務調整的”和“嚴重違紀涉嫌違法立案審查的”發生的絕對數量。

從數據上看，2015年以來，實踐“四種形態”共處理204.8萬人次。其中，運用第一種形態批評教育、談話函詢95.5萬人次、占46.7%，使紅臉出汗成為了常態；第二種形態紀律輕處分、組織調整81.8萬人次、占39.9%；第三種形態紀律重處分、重大職務調整15.6萬人次、占7.6%，有力維護了紀律的嚴肅性；第四種形態嚴重違紀涉嫌違法立案審查11.9萬人次、占5.8%，被開除黨籍、移送司法機關的真正成為極少數。*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。通過“執紀必嚴、違紀必究”，實現了“抓早抓小、防微杜漸”。

(三)擴展了監督執紀的實施主體

“四種形態”不僅豐富了監督執紀的手段，也在實質上大大擴展了紀律建設的實施主體。過去，只有少數紀檢組織充分履行了監督執紀職責。具體來說，其一，黨章規定“黨組織必須嚴格執行和維護黨的紀律”，這意味著所有黨組織都是紀律建設的實施主體。無論修訂前后，《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例》等黨內法規對各級黨組織監督執紀職責都有更具體的要求。然而，由于缺乏實際抓手，黨的十八大以前，大多數黨組織往往覺得“執行和維護黨的紀律”是紀檢組織的事，很少發揮相應作用。其二，過去許多紀檢組織把“兩規”辦案視為監督執紀的主要形式。然而，根據《關于進一步規范使用“兩規”“兩指”措施的規定》，縣以上紀委、國有大型企業和廳局級以上事業單位紀委才能使用“兩規”措施，市直紀檢組、鄉鎮紀委和縣區直紀檢組、國有企業中小型企業、廳局級以下事業單位不準使用“兩規”措施*黨的十九大報告提出將“兩規”改為“留置”，其主要目的是打通黨紀和國法、紀委和監察委員會的銜接通道，并沒有擴大可以行使“留置”權的主體范圍。。這樣一來，沒有“兩規”權的紀檢組織常常就不“辦案”乃至很少做監督執紀工作了，只搞一些黨風廉政宣傳活動，既導致職能重疊(宣傳部門的宣傳職能，組織部門的干部教育職能)，又使得監督執紀的覆蓋范圍和震懾力度大為削弱。

“四種形態”的提出有效破解了大多數黨組織、紀檢組織監督執紀“缺乏抓手”困境。具體來說，實踐第四種形態一般需要“兩規”(“留置”)措施。但是，首先，“兩規”措施并不是運用前三種形態的必要條件，而實踐前三種形態既為絕大多數黨組織和紀檢組織提供了監督執紀的豐富手段，也是其必須履行的政治責任。此外，黨的十九大報告“賦予有干部管理權限的黨組相應紀律處分權限”，也明確了這類黨組實踐前三種形態的權力和責任。其次，黨支部和黨小組也要擔負起監督執紀責任。十九大黨章專門增加了第34條，明確規定黨支部“擔負直接教育黨員、管理黨員、監督黨員的職責”。第一種形態和一定條件下的第二種形態為它們履職盡責提供了有效抓手。再次，根據黨章第3條規定，黨員有維護黨的紀律、堅決與錯誤行為作斗爭的義務。在“三會一課”、組織生活會、民主生活會等場合，每一名黨員都要運用第一種形態，切實開展批評和自我批評，維護黨的紀律，構建良好政治生態。

簡而言之，“四種形態”是將紀律建設中各級黨組織的主體責任、紀檢組織的監督責任和廣大黨員義務有效統一起來的重要抓手。

四、改革紀檢監察體制機制

深入推進紀律建設，還需要更完善的體制機制。黨的十八大以來，著眼新時代的更高目標，針對過去存在的突出問題，一系列改革舉措初步構建了符合新時代需要的紀檢監察體制機制。

(一)橫向：紀檢機構派駐全覆蓋

黨的十八大報告首先提出“健全紀檢監察體制，完善派駐機構統一管理”要求，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理。派駐機構對派出機關負責，履行監督職責。”2014年12月，根據黨的十八大和十八屆三中全會精神，中央政治局審議通過《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，從總體要求、機構設置、監督職能、工作關系、管理保障、組織領導等六個方面，提出了加強中央紀委派駐機構建設的總體思路和要求。根據上述要求，中央紀委從三個方面改革體制機制，構筑了中央一級全覆蓋的派駐體系。

其一，新設派駐紀檢組，填補監督空白。改革開放后，中央一級派駐機構的恢復和發展始于1982年黨的十二大，至十八大前，國務院各部門已基本設有紀檢組。但是，黨的中央機關、全國人大機關、全國政協機關仍未設紀檢組，只有機關紀委，存在很大空白。2014年12月，中央紀委在中辦、國辦、中組部、中宣部、中央統戰部、全國人大機關、全國政協機關新設7個派駐紀檢組。其中，全國人大機關和全國政協機關實行單獨派駐；其他5家單位實行綜合派駐，即“駐在一家，管多家事”，例如中央紀委駐中組部紀檢組負責監督中組部、中央黨校和中國浦東、井岡山、延安干部學院等5家單位。

其二，將已有的黨組紀檢組全部改為派駐紀檢組，強化對駐在部門的監督。過去，雖然國務院各部門設有紀檢組，但有的是派駐紀檢組，有的是黨組紀檢組。與派駐紀檢組產生于派出單位(即中央紀委)不同，黨組紀檢組由本部門黨組產生，相較而言，在獨立性和作用發揮上存在一定不足。2015年，中央紀委改革了國務院各部門紀檢機構設置，將黨組紀檢組全部改為派駐紀檢組。例如，國家鐵路局黨組紀檢組改為中央紀委駐國家鐵路局紀檢組，外交部紀委、公安部紀委*與多數國務院部門不同，外交部、公安部等部門設立的是黨委，而非黨組，因此過去設置的是紀委而非黨組紀檢組。需要強調的是，根據《中國共產黨黨組工作條例(試行)》第七章規定，外交部黨委、公安部黨委是“國家工作部門黨委，是黨組性質的黨委” 。故而，外交部紀委、公安部紀委實際類屬也是黨組紀檢組。分別改為中央紀委駐外交部、公安部紀檢組。

其三，調整派駐紀檢組設置方式。例如，過去新華社、人民日報社均設有派駐紀檢組，但由于人員編制少、監督執紀經驗不足和人情關系等原因，作用發揮不突出。2016年，借鑒中直機關綜合派駐經驗，中央紀委合并兩家紀檢組，成立了新的中央紀委駐人民日報社紀檢組，除了新華社和人民日報社，還同時監督求是雜志社、光明日報社、經濟日報社、中國日報社等過去未設紀檢組的4家單位，做到以更少的總編制，發揮更突出的監督執紀作用，并將過去存在監督空白的大量事業單位和群團組織覆蓋進來。類似例子還有：新的中央紀委駐科技部紀檢組從單獨派駐變為同時監督科技部、中國科協、中國工程院、國家知識產權局、國家自然科學基金委員會、科技日報社等6家單位；新的中央紀委駐衛計委紀檢組同時監督衛計委、食藥監總局、紅十字總會、國家中醫藥管理局和計劃生育協會等5家單位。

總的來看，通過整合資源、內部挖潛、盤活存量、調整結構，中央紀委共設立47家派駐紀檢組，其中單獨派駐20家、綜合派駐27家，監督139家單位，*王岐山：《全面從嚴治黨把紀律挺在前面 忠誠履行黨章賦予的神圣職責——在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的工作報告》，《人民日報》2016年1月25日。實現中央一級全面派駐(過去只有52家設有派駐機構)，使黨內監督不留死角、沒有空白。在機構調整同時，中央也系統改革了派駐紀檢組的領導體制和工作機制。1991年的《關于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組(紀委)若干問題的規定(試行)》規定“派駐紀檢組受中央紀委和所在部門黨組(黨委)的雙重領導”，2014年的《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》則將雙重領導改為對派出機關負責，編制人員由中央紀委統一管理，“派駐機構和駐在部門(歸口監督單位)是監督與被監督的關系”。上述改革提高了派駐機構履職能力，推動被監督單位黨組織抓好黨風廉政建設，落實管黨治黨責任。“派”的權威和“駐”的優勢明顯增強。

在實踐基礎上，十九大修改后的黨章關于派駐工作的第45條，要求“黨的中央和地方紀律檢查委員會根據工作需要，可以向中央一級向同級黨和國家機關全面派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員”*加粗文字為十九大修改黨章時加入內容，刪除線下文字為十九大修改黨章時刪去內容。。此次修改主要有兩個變化。第一，將“根據工作需要，可以向”刪除，增加“全面”二字，在根本大法層面明確了“派駐全覆蓋”的硬性要求。第二，十九大前做到的只是中央層面派駐全覆蓋。雖然地方層面也在推進派駐改革，但并沒有要求“全覆蓋”。新黨章刪去了“中央一級”，增加“和地方”三字，明確是“向同級”黨和國家機關派駐，這就要求地方層面也必須“派駐全覆蓋”，這將是接下來的一項重點工作。

(二)縱向：強化地方紀委雙重領導

地方紀委一直是同級黨委和上級紀委雙重領導體制，過去主要以同級黨委為主。具體來說，第一，此前黨章第44條規定，“如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準”，即辦案以同級黨委領導為主；第二，紀委書記、副書記提名和考察也是以同級黨委為主。這些規定使地方紀委高度依附于同級黨委，較難發揮監督同級黨委的作用，很多時候甚至由于同級黨委過多干涉連監督下一級黨委都做不到，往往只能監督下兩級黨委。例如，過去省紀委往往只能去縣里辦案，辦一辦處級干部的案子，涉及市級黨委、廳級干部常常需要中央紀委派出調查組才能辦理。然而，全國有上萬家廳級單位、7萬多名廳級干部，如果地方紀委不能充分發揮作用，光靠中央紀委怎么監督得過來？

針對上述問題，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主……各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。黨的十八屆六中全會進一步將上述內容寫入《中國共產黨黨內監督條例》。根據這些要求，四年來，各級紀委建立健全向上級紀委請示報告制度；成立中央紀委組織部，制定實施紀委書記、副書記提名考察辦法，增強了紀委監督獨立性、權威性和實效性。*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。以中央紀委官網披露的案件查處情況為例，近年來落馬的廳級干部幾乎均由省級紀委查處，極少再有中央紀委查處地方廳級干部的事例發生。

在此基礎上，十九大黨章在第45條中正式寫入“上級黨的紀律檢查委員會加強對下級紀律檢查委員會的領導”的要求。需要注意的是，不論怎么“加強”，依然是雙重領導體制。黨的十九大前，曾有一種建議：“為了充分發揮地方紀委作用，應當參照香港廉政公署模式，將地方紀委改為垂直領導”。從十九大對黨章的修改來看，中央沒有采納這一建議。原因在于，全面從嚴治黨，黨委主體責任、紀委監督責任。垂直領導意味著黨委和紀委組織關系上的分離，那么，主體責任和監督責任也就無法統一起來了。

(三)改進巡視制度，建立巡察制度

黨的十八大以來，中央巡視工作領導小組組織開展12輪巡視，巡視省區市、中央和國家機關、中管企事業單位和金融機構、中管高校等共計277個黨組織，首次實現一屆任期內巡視全覆蓋；對16個省區市開展“回頭看”，對4個中央單位進行“機動式”巡視，巡視工作取得顯著成效。其一，在中央紀委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視，利劍作用彰顯；其二，共形成專題報告230份，向黨中央和國務院分管領導通報巡視情況59次，向中央改革辦報送專題報告89份，推動深化改革、加強制度建設，發揮了標本兼治戰略作用。*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。

在此基礎上，黨的十九大指出進一步的方向，黨章中專門增加了關于巡視巡察制度的第14條。在黨的歷史上，黨章修改是常態，每次黨代會都會修改黨章；但是，十九大是十二大后第一次在黨章修改中增加條款(增加第14條和第34條)的，由此可見巡視巡察制度的重要程度。十九大黨章第14條提出了三方面要求。第一，“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，在一屆任期內，對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織實現巡視全覆蓋”，即巡視全覆蓋要常態化，不是2012年至2017年這一屆全覆蓋了就行了，而是以后每五年都要有一次全覆蓋巡視。第二，“中央有關部委和國家機關部門黨組(黨委)根據工作需要，開展巡視工作”。黨的十九大前，已有67家中央單位探索開展巡視工作，積累了經驗，探索形成了一系列管用的制度機制*《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。。第三，“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區、旗)委員會建立巡察制度”。巡察制度是黨的十八屆六中全會修訂《中國共產黨黨內監督條例》時就已經提出的要求，一年多來全國各地已經在落實這一要求，十九大后巡察制度將全面建立。同時，十九大報告進一步要求：“深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網。”

(四)深化國家監察體制改革

在不斷加強黨的紀律建設基礎上，中央還提出了深化國家監察體制改革的新任務。2016年11月，根據黨的十八屆六中全會精神，中央發布《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試，為在全國推開積累經驗。2017年10月，在試點取得實效基礎上，黨的十九大報告正式提出“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”的目標。隨后，《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》于10月29日頒布。11月5日起，全國各地推開改革試點工作。2018年1月，黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》，其中就國家監察體制改革在修憲方面作出專門安排。

國家監察體制改革的目標是整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量，豐富監察手段，構建黨統一領導、權威高效的監督體系，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。大體來說，改革將帶來兩個重大轉變。第一，過去的監察部門是政府的一個部門，改革后的監察委員會不再是政府的一個部門，而是在權力來源和職能分工(監督權與行政權)上與政府平行的機構，兩者都是從各級人大獲得授權。這一改變確保了監察委員會的獨立性，有助于實現更好監督。第二，監察對象大為擴展。原《中華人民共和國行政監察法》規定的監察對象以公務員為主。然而，在全國700多萬公務員外，公立醫院、學校、事業單位、國有企業、基層自治組織還有成百上千萬掌握公權力的公職人員。過去，這些人員大多缺乏監督，造成許多問題，特別是醫院、學校、基層自治組織存在大量“群眾身邊看得見的腐敗”。習近平指出：“相對于‘遠在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更真切。‘微腐敗’也可能成為“大禍害”，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。”*習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。改革就是要通過監察委員會和制定《中華人民共和國監察法》把這些空白點和薄弱環節一一補上，真正做到全覆蓋。從試點效果看，改革后，北京市監察對象達99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監察對象達131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監察對象達70.1萬人，較改革前增加31.8萬人*《積極探索實踐 形成寶貴經驗 國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述》，《人民日報》2017年11月6日。。

五、準確把握紀律建設、作風建設和反腐敗斗爭三者關系

紀律建設的提出，也改變了黨的建設總布局，影響著其他建設的職能定位。黨的十九大報告提出“以黨的政治建設為統領，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭”的要求。從黨的十八大的“五大建設”(思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設)轉變為十九大的“5+2”布局。圍繞紀律建設，目前存在兩個比較普遍的疑問：第一，黨的建設總布局中一直有作風建設，十九大加入紀律建設，紀律建設與作風建設有什么區別與聯系？第二，為什么反腐倡廉建設變成了反腐敗斗爭？倡廉的職能到哪里去了？

對上述問題，總體回答是：紀律建設守底線，作風建設筑高線，反腐敗斗爭懲處嚴重違法犯罪。具體來說，過去沒有紀律建設時，我們對作風建設和反腐倡廉建設的認識和實踐常常陷入一個誤區，即作風建設是查處較輕微的違紀，反腐倡廉建設是查處嚴重違法犯罪。例如，很多同志習慣將反腐倡廉建設等同于“打虎拍蠅”，將作風建設等同于反“四風”、查處違反中央八項規定精神問題。但是，只是查問題，黨的優良作風由誰來塑造？“打虎拍蠅”、反“四風”做得再好，也最多收獲“不壞”的作風，“不壞”和“好”之間還有很大距離。正面倡導缺失，負面清單不明確是過去的大問題。

紀律建設的提出和新時代黨的建設總要求有效回應了上述問題。第一，紀律建設主抓監督執紀，守底線，這個底線是黨紀的底線，比國法要高要嚴。第二，作風建設聚焦正面倡導，不再關注負面問題(查處作風問題是紀律建設而非作風建設的任務)。《中國共產黨廉潔自律準則》的修訂是這一轉變的典型代表。舊的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》缺少正面倡導，列有“8個禁止”“52個不準”，均為“負面清單”。本次修訂將“8個禁止”“52個不準”或是移入《中國共產黨紀律處分條例》，或是直接刪除(與國法重復的)*《中央紀委有關負責同志就頒布新修訂的〈中國共產黨廉潔自律準則〉〈中國共產黨紀律處分條例〉答記者問》，《人民日報》2015年10月26日。。修訂后的《中國共產黨廉潔自律準則》是黨執政以來第一部堅持正面倡導的廉潔自律規范，強調自律，重在立德，提出干部看得見、夠得著的高標準；修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》開列“負面清單”，強調他律，重在立規，畫出了不可觸碰的“底線”，體現了依規治黨與以德治黨的相結合。第三，反腐倡廉建設變為反腐敗斗爭，聚焦懲處貪污腐敗違法犯罪，不再承擔建設任務，倡廉職能交給紀律建設和作風建設。總而言之，三者各司其職，協調運轉，無縫銜接，構成更為系統完善的黨風廉政建設體系。