北京市慈善力量參與社會救助的經驗、問題和建議*

◎高靜華

社會救助是社會保障體系最基本、最悠久的制度安排，也是免除國民生存危機、維護社會底線公正、促進國家長治久安的國家治理機制。慈善力量具有反應迅速、領域廣泛、方式靈活、專業性強等優勢，引導慈善力量參與社會救助，有助于彌補政府救助的不足，緩解群眾遭遇的困難。北京市充分發揮慈善力量的獨特優勢，加強政策引導，完善救助平臺，健全運行機制，整合慈善資源，鼓勵和引導廣大慈善組織、企事業單位、愛心人士等慈善力量積極參與社會救助，形成了對政府救助的有效補充。

一、北京市慈善力量參與社會救助的經驗

（一）明確慈善救助的合法性與主體性

2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》提出“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”，2016年出臺的《慈善法》把“扶貧、濟困”列為慈善活動之首，這為激發慈善力量參與社會救助，提升社會救助綜合效益提供了法律依據。國家層面出臺的政策也為地方出臺相應文件提供了基本遵循。據此，北京市民政局在2014年專門頒布了《關于慈善力量參與社會救助的意見》，以明確慈善救助的合法性，充分發揮慈善力量在構建社會救助體系中的重要作用，引導慈善力量有序參與，緩解民眾自身無力解決而政府救助政策又未能覆蓋的困難，實現慈善救助與政府救助的有效銜接。

（二）積極培育基層慈善組織開展救助

北京市的慈善組織數量在全國名列前茅，為發揮慈善救助作用奠定了組織基礎。以基金會為例，根據“基金會中心網”數據，截至2018年1月2日，全國共成立基金會6385家，北京的基金會數量為777家，居全國第二，僅次于廣東省的961家。北京各區縣還積極培育發展基層慈善組織開展救助，目的是實現慈善資源下沉，通過社區慈善救助滿足困難群眾的需求。密云區就區內現狀，從2016年開始對區內20個街道鎮培育慈善類社會組織，在各鄉鎮成立愛心組織、愛心協會進行慈善救助，在完善社會救助“最后一公里”中發揮了關鍵作用。

（三）建立慈善救助專項基金整合資源

作為首善之都的北京用于慈善救助的資源潛力巨大。據《2015年度中國慈善捐助報告》顯示，2015年北京以超過65億元善款位居各省級行政區年捐贈金額之首。另外，根據“基金會中心網”的統計數據，截至2015年末，全國基金會凈資產總額為1204億元，北京市基金會凈資產為3782543萬元，排名全國第一，遠高于排名第二的江蘇省，這也為北京慈善救助發揮作用奠定了財力基礎。北京還建立了市、區、街（鄉）三級慈善資源數據庫，并推動建立街（鄉）慈善救助專項基金。截至2017年，已設立街（鄉）慈善救助專項基金294個，覆蓋率達88.8%，資金數額達12265.85萬元。

（四）引入專業社會工作提供精準救助服務

把專業社會工作嵌入到社會救助中是發達國家和地區的普遍做法。北京市在這方面的探索包括：一是出臺《社會工作參與精準救助的實施意見》，界定社會工作助力扶貧濟困的服務對象和服務內容。二是建立健全服務的需求發現與報告、評估、承接、轉介、協同等五大機制，將社會工作服務嵌入現有社會救助、困難幫扶等工作體系，及時有效滿足社會救助對象在獲得政策幫扶之外的服務需求。三是通過政府購買服務利用社會工作機構進行社會救助幫扶，把服務觸角遍及每一個街鄉鎮，解決了經辦力量不足問題。四是建立“專職工作人員+專業社會工作者”的社會救助工作隊伍，開展入戶訪問、政策宣傳、困難程度和救助需求評估、制定幫扶方案、開展個案服務和資源鏈接等工作，推動社會救助服務的專業化、精細化、個性化。密云區2016年通過區級財政購買社會組織的服務，為每一戶社會救助對象建立了專門的“精準救助”臺賬，后期還將進一步鏈接資源提供具體救助服務。

（五）實現慈善救助與臨時救助有效銜接

臨時救助具有快捷性、靈活性、低規則性和小規模性等特點，審批程序過于煩瑣、風險大，發揮的作用有限，在一定程度上需要通過慈善救助來補充，其中慈善協會的救助是政府社會救助的重要補充，很多政府救助不能報銷、不好報銷的項目可由慈善救助來解決。慈善組織在急難救助中可以多種方式發揮作用：一是彌補政府救助資金的不足，即通過慈善組織調動民間財力和資源補充政府、單位和社區在急難救助方面經費投入的不足。如西城區慈善協會組織開展了“春雨行動”和“罕見病”救助兩個大病救助項目。密云區慈善協會針對本轄區內患大病造成家庭困難的人員實施大病救助，經過村居委會和鎮民政科審核通過后，上報慈善救助協會，慈善協會提供0-2萬元不等的救助。二是建立品牌慈善項目，通過慈善組織的分工和專業化服務，形成行業內具有專業特色的服務品牌開展救助。例如，北京春苗兒童救助基金會在兒童救助方面就形成了“小花關愛項目-小嬰兒之家”等品牌項目，為貧困家庭患兒和有先天性疾病的孤殘兒童提供了很好的醫療救助、特別護理和早期康復干預服務。

（六）建立慈善救助工作機制和協調機制

完善的工作機制和順暢的協調機制有利于慈善救助快速、準確、及時、有效發揮作用。北京市的做法包括：一是建立困難群眾主動發現機制。充分發揮社區服務功能和社會組織、慈善工作者、志愿者、社區居委會成員熟悉民情的作用，結合群眾發現主動報告機制，暢通信息報告渠道，不斷拓寬困難群眾主動發現途徑。二是搭建資源與需求對接平臺。充分利用“愛心家園”“96156社區服務熱線”“社會救助信息平臺”“社會救助網”等載體，搭建政府部門、社會組織和公民個人與急難對象對接的信息平臺，實現組織優勢互補、資源有序對接。三是建立慈善救助與政府救助的銜接機制。針對政府救助后還有困難的家庭和人員，通過“慈善科”轉介給慈善組織進行救助，慈善力量作為最后一道防護線，真正發揮了兜底保障功能。

（七）成立慈善科和困難群眾救助中心完善體制建設

2016年，北京市各區縣依據《北京市機構編制委員會辦公室關于健全本市慈善工作監督管理體系的通知》，批復了慈善工作科來專門承擔慈善活動的行政監督管理職能。全國大部分省市的慈善與社會福利業務同屬一個科室，沒有專門的慈善工作科，北京市在區一級成立專門的慈善科，配備專門的工作人員，在機構設置和人員配備上走在前列，有助于推動慈善事業的發展，也間接促進了慈善救助發揮作用。此外，北京市正在籌劃建立“困難群眾救助中心”，作為政府與慈善組織的橋梁和紐帶開展精準救助試點工作，主要負責統籌社會工作機構承接政府購買服務項目，鏈接社會資源開展專業服務，對項目實施跟蹤督導和績效評估等，探索形成了社會工作助力精準救助的北京模式。

二、北京市慈善力量參與社會救助存在的問題

（一）動員慈善資源參與救助缺乏效率

資金的使用效率關系到救助的綜合效益，北京雖然慈善資源豐富，但動員慈善資源參與社會救助的效率還存在一些不足。主要表現在：一是參與社會救助的慈善組織類型單一，主要是與行政機關聯系密切的慈善協會、基金會和社會服務機構的救助作用發揮有限。二是慈善協會開通“善道”的能力不足，資金來源主要是政府撥款、共產黨員獻愛心，以建立品牌慈善項目、利用新媒體等方式籌集善款的能力不足，社會動員缺乏效率。三是慈善捐贈額中只有少部分用于救助。2016年北京慈善力量救助困難群眾82275人次，使用善款8078.18萬元，但當年的慈善組織的項目支出總額高達25億元。不足1/20的慈善捐贈用于救助說明慈善資源用于社會救助的資金總量和比例較低，未來還有很大增長空間。

（二）慈善救助資源分配存在不平衡

北京市慈善資源豐富，如何有效統籌使用，使慈善資源在各區縣均衡分配，發揮最大救助效益成為面臨的一大難題。一是北京市各區縣經濟發展不平衡，慈善組織數量和慈善資源體量差別較大，越是富裕的行政區獲得的慈善資源越多，導致不同地區之間出現慈善資源分配不均，未來需要建立一定機制在市級層面整合全市慈善資源，統籌解決各區資源分布不平衡的問題。二是群體間資源分配不均。在低保戶和低收入戶之間，慈善資源更傾向流向低保戶，導致其獲得慈善救助后的狀況明顯好于低收入戶，出現社會救助基礎上的福利疊加現象，容易拉大不同群體之間的待遇差距，使部分人群不愿退出低保，陷入貧困陷阱。

（三）過度依托慈善協會開展救助銜接

北京市慈善組織類型多樣，但各區縣民政部門主要依托慈善協會開展救助，欠缺與其他類型的組織進行合作救助。區慈善協會的性質是社會團體，工作人員為民政局的正式在編人員，這種體制有利于政府社會救助制度和民間慈善相銜接。但慈善協會獨立性不足，必然影響其社會化、專業化發展。民政局主要依托慈善協會保障社會救助與慈善救助的銜接，對其他類型的慈善組織利用程度不高，造成慈善協會行政脫鉤后，政府救助與慈善救助銜接更加困難。比如密云區社會力量參與社會救助主要依托區慈善救助協會和十里堡鎮愛心救助協會開展工作，其他慈善組織發揮的救助作用非常有限，基本可以忽略不計，工作抓手過于單一。

三、加強北京市慈善力量參與社會救助的建議

（一）拓寬慈善力量參與救助的渠道和空間

北京作為首善之都，倡導和實施新型社會救助理念，從“物質救濟”向“服務提供”轉變。慈善組織是最適合提供救助服務的社會組織，在精準救助方面可大有作為，政府應更加拓寬慈善組織參與社會救助的渠道和空間。一是實現社會救助與慈善事業的有機配合，在尊重各自規律和職能的條件下盡可能統籌規劃、同步發展。二是充分發揮慈善組織的救助服務作用，針對困難群眾的個性化需求，鏈接專門的服務資源，提供精準救助。三是培育團結更多類型的慈善組織參與社會救助，如基金會和社會服務機構等，擴充組織類型，增加工作抓手。四是引導更多慈善資源投放社會救助領域，提升捐贈資金用于社會救助類項目的比重。

（二）完善社會工作服務提升精準救助

完善社會工作服務提升精準救助，可以從以下幾個方面著力：一是加強政策扶持力度，通過公益創投、補貼獎勵、提供場所、減免費用等多種方式，支持社會工作服務機構的啟動成立和初期運作。二是推動社區社會工作室建設，提升基層工作人員的社會工作專業化、職業化水平。三是建立社會工作參與精準救助服務標準，開展專業督導和項目評估，促進服務標準的應用和落實。四是建立社會資本動員、吸納、分配的資源整合平臺，引導公益組織、企業、個人等各類社會力量投入精準救助社會工作服務。

（三）借助社會力量彌補基層工作人員不足

與社會救助領域目前的實際需求相比，各級民政部門和社區辦事大廳工作人員編制一直存在崗位設置不足、人員數量緊缺的情況，大部分地方的救助工作人員身兼數職，針對救助對象的調查和核定任務非常艱巨。在此情況下，可以通過政府購買服務借助慈善組織的力量承擔部分工作，彌補基層工作人員的不足。為保障政府不缺位、慈善組織不越位，未來要進一步完善慈善力量參與社會救助工作的體制機制，明確政府部門和慈善組織人員的角色定位、合作方式、資源整合途徑、項目監管、效能評估指標等，真正使社會力量成為政府救助的好幫手，形成對社會救助的有益補充。