江蘇省泰州市高港區人民檢察院訴高港區水利局行政公益訴訟案

文◎劉 艷* 陳 新**

*江蘇省泰州市人民檢察院民行處處長［225300］ **江蘇省泰州市高港區人民檢察院黨組成員兼民行科科長［225300］

案情回顧

（一）基本案情

2014年至2015年期間，高港區人民檢察院在查辦水利部門相關國家工作人員職務犯罪過程中發現，泰州市高港區水利局未履行長江采砂監督管理法定職責，明知泰興市江潤水利建筑工程有限公司、泰興市江漢水利工程有限公司未辦理河道采砂許可證非法在長江采砂，仍放縱泰興市江潤水利建筑工程有限公司非法采砂399599.7立方米、泰興市江漢水利工程有限公司非法采砂317430.1立方米，致使長江河道砂石資源損失共計2151089.4元。

高港區水利局在查處嚴寶輝、張仁余等12人未辦理河道采砂許可證而在長江非法采砂的行政處罰案件中，在被處罰人尚未提出緩繳的情況下，未經調查核實，即通過“辦公會集體討論”形式，對該12件行政處罰案件作出緩繳罰款決定,緩繳金額共計46.7萬元。該12名被處罰人事后均未補繳，水利局也未向法院申請強制執行。

（二）訴前程序

2016年10月24日、10月8日，高港檢察院分別向高港區水利局發出督促履職令，要求其依法查處泰興市江潤水利建筑工程有限公司、泰興市江漢水利工程有限公司非法采砂行為，依法追繳嚴寶輝、張仁余等12人共計46.7萬元罰款。但高港區水利局以存在法律和客觀障礙為由一直未作處理。

（三）訴訟情況

2016年12月16日高港區人民檢察院以水利局為被告提起行政公益訴訟2件，請求確認高港區水利局不及時查處江漢公司、江潤公司非法采砂的行為違法，并判決責令高港區水利局依法查處江漢公司、江潤公司的違法行為。江蘇省泰州醫藥高新技術產業開發區人民法院審理認為，泰州市高港區水利局收到人民檢察院督促履職令知曉江漢公司、江潤公司的非法采砂行為后，在規定期限內未對江漢公司、江潤公司的非法采砂行為進行查處，其不作為不僅導致國家礦石資源費的流失，還使得非法采砂活動對長江生態、水文及航道安全的破壞未得到有效遏制，社會公共利益依然處于受侵害狀態，泰州市高港區水利局不履行長江采砂監管法定職責的行為違法。高新區人民法院于2017年5月30日作出一審判決，責令泰州市高港區水利局對江漢公司、江潤公司的非法采砂行為作出處理。

2017年10月25日高港檢察院就12件行政罰款案件中數額較大、具有代表性的違法準予徐國紅緩繳罰款案為訴訟標的向人民法院提起行政公益訴訟。請求確認高港區水利局對徐國紅非法收采砂行政處罰案予以緩繳罰款的行政行為違法，并判令高港區水利局依法履職，在一定期限內依法追繳5萬元罰款。高新區人民法院經審理認為，高港區水利局的緩繳罰款決定形式上缺乏法定的外觀要式，內容上缺乏考量的依據，其緩繳罰款決定是不合法。所謂的緩繳決定“名緩實免”，水利局與徐國紅達成的這種合意因為欠缺職權依據而自始無效，故徐國紅不能據此產生合理信賴從而免除繳款義務。高新區人民法院于2017年12月11日作出一審判決，責令高港區水利局于判決生效后的20內對第三人徐國紅欠繳罰款行為作出處理。此外，法院在判決中還特意強調，被告應當對高港區檢察院在督促履職令中所涉及的另11起案件予以相同之注意和關切。

特色解讀

（一）特色亮點工作梳理

1.積極從職務犯罪案件中發現公益訴訟線索。公益訴訟試點工作開展之前，對于職務犯罪案件，一般只追究行政機關工作人員的刑事責任，而對職務犯罪行為所造成的公共利益的損害無法追究到底，對行政工作人員以行政機關名義所作出的違法行為也無人問津。在公益訴訟試點階段，我們與自偵部門建立了線索雙向移送工作機制，隨時關注職務犯罪案件的查辦情況，有意識地從職務犯罪案件行賄人員所獲的不當得利中挖掘線索，從而發現了長江非法采砂公益訴訟系列案件線索。

2.用“系統查，查系統”的方式開展類案監督。職務犯罪案件針對的只是個別國家工作人員的職務犯罪案件，但其背后反映出的行政執法問題往往帶有一定的普遍性。我們沒有滿足于公益訴訟個案的辦理，而是以點帶面，通過“系統查，查系統”的方式，調閱了水利部門近年來的行政執法卷宗共92本進行全面審查。從而發現了水利部門執法中存在的較為突出的問題，即在執法過程中未依法沒收非法采砂機具、未及時追繳罰款、未罰先免先緩等問題，導致執法不力，長江非法采砂泛濫。泰州市院組織了長江采砂領域公益訴訟專項監督活動，泰興市院也辦理了相關的督促履職案件及行政公益訴訟案件。

3.創新“督促履職令”的方式開展訴前程序。在公益訴訟試點期間，高檢院要求積極探索剛性監督方式，避免檢察建議監督柔性色彩太濃。針對本案國家工作人員與行政相對人互相勾結，直接損害國家利益和社會公共利益的職務行為，為盡快促使水利部門高度重視，迅速糾正違法行為，我們創新督促履職的方式，在全省范圍內首次以“督促履職令”的方式要求水利部門予以糾正行政違法行為。

4.強化溝通協調促進建立行政執法長效機制。2016年11月份，市院、高港區院與市水利局聯合召開全市長江采砂領域職務犯罪案例剖析會，市水利局領導班子成員等100多人參加了剖析會。會議通報了全市長江采砂領域職務犯罪案件案發的特點、原因，針對案件出現的法律問題進行了釋法說理，提出了針對性的對策和建議。高港區水利局明確了以下整改措施：一是完善水利執法的各項規章制度；二是規范自由裁量權和重大事項審批制度，不得隨意執法，隨意減緩罰款。三是加強現場執法檢查，完善執法人員考核監管制度。四是構建長江綜合執法協調機制，明確水利部門執法責任。

5.以審判為中心夯實行政公益訴訟證據基礎。在訴前程序中即以起訴標準收集固定證據，重點圍繞行政機關是否存在不作為、亂作為行為，以及行政機關違法行為與公共利益受到損害之間的因果關系進行取證。圍繞違法所得認定、非法采砂機具等方面，向船主、施工方、船舶登記機關調查取證，并就非法采砂侵害國家和社會公益的問題咨詢專家，拆除非法采砂機具的可行性等咨詢省水利部門，夯實了證據基礎。

6.充分重視庭前準備凸顯法庭辯論效果。在泰州市檢察院民行處的指導下，就案件審理程序中涉及的公益訴訟人席卡、席位擺放、授權委托書等問題與法院反復溝通協調，最終達成共識。積極做好出庭預案，就是否存在違法所得、處罰是否超過時效、處罰決定如何執行等可能出現的爭議焦點做好充分準備，并組織了模擬開庭。庭審過程中，公益訴訟人分工明確、相互配合，針對答辯意見提出了有理有據的反駁意見，充分闡明了檢察機關提起公益訴訟的合法性和必要性，取得了較好的庭審效果。

7.跟蹤案件執行推動糾正違法行政行為。上述行政公益訴訟案件的訴訟請求得到了法院判決的支持，為確保將公共利益的維護落到實處，切實推動水利部門依法糾正違法行政行為，在公益訴訟判決生效之后，高港區檢察院應高港水利局的邀請列席了江漢公司、江潤公司非法采砂案行政處罰聽證會，對被處罰人提出的行政處罰時效、非法采砂數額及一事不二罰抗辯理由，進行了適當的釋法說理。最終水利部門依法作出正確的行政處罰決定，并得到了行政相對人的配合執行。

（二）難點及對策

1.法律適用認識上存在分歧，溝通協調工作較難。在本案提起訴訟前后，由泰州市檢察院的牽頭、指導下，兩級檢察院與兩級法院先后多次溝通協調，逐步解除了法律適用認識上的分歧。爭議焦點一：國家工作人員職務犯罪過程中的職務行為，能否認定為行政機關的行政行為？檢察機關認為案涉行政處罰決定是國家工作人員以行政機關的名義作出的，理應代表行政機關的行政行為。爭議焦點二：因犯罪行為獲得的不當利益或損害公共利益的行為是否受時效保護，行政機關是否還能對其作出處罰決定，檢察機關是否還應督促行政機關糾正違法行為？檢察機關認為，任何人不得從違法行為中獲得利益，法律也不應保護當事人基于用不法手段所直接追求的利益。在公益訴訟制度尚未作出明確規定之前，對于新發現的犯罪性質的行為導致的國家和社會公共利益的損失，應當行使司法機關的職責，將其矯正到公平正義的狀態。

2.行政機關有抵觸情緒，辦案阻力和壓力較大。對于泰州首例行政公益訴訟案件，水利部門作為被起訴對象，剛開始還是不太能接受。檢察機關積極主動地向當地黨委政府匯報，爭取支持和理解。本著共贏多贏的理念，就發現的其他水利部門違法行政的案件，向水利部門表明檢察機關的立場，以解決問題為導向，不以起訴為目的，從而獲得了水利部門的理解。在案件進入執行環節，檢察機關介入，積極幫助其向行政相對人釋法說理，從而使違法行政行為得以糾正，公共利益得以維護，取得了良好的社會效果和法律效果。

（三）借鑒意義

盡管我們沒有起訴水利部門的其他行政公益訴訟案件，但是卻實實在在解決糾正了其他違法行為，達到了起訴一件，教育一片的效果。在與行政機關、法院的溝通中，對12件未罰先免、未罰先緩的案件，檢察機關認為12件案件違法行為相似，根據最高檢、省院要求，對同類違法行為不宜分別起訴，但是法院系統內部多數意見認為，該12件案件應根據訴訟標的的不同分別受理立案，不應合并在一起按一個訴訟案件對待。在訴前證據交換過程中，水利部門對該12件案件存在類似違法行為的事實也予以了確認。最終，經過兩級檢察院與兩級法院的反復溝通協商達成共識，即選擇訴其中1件，但要起到糾正12件案件的效果。原審法院在判決主文中對另11件行政違法事實予以確認，并從最大化維護公益，節約司法成本的角度，一方面明確支持公益訴訟人在個案中的訴訟主張，另一方面明確：“至于公益訴訟人在督促履職令中所涉另11案，被告亦應給與相同之注意與關切”。

該行政公益訴訟案件的辦理，有三點深刻體會：即行政公益訴訟案件的辦理，取證工作要實，要以審判為中心；溝通協調工作要深，要不厭其煩地反復溝通；法律適用要準，要積極援引法理釋法。但是，在辦理該案中，也存在出庭經驗不足方面的遺憾。對庭審程序掌握不夠熟練，與被告辯論交鋒不夠直接有針對性，對于法官拋出的但并非是雙方當事人爭議的焦點沒有很好的回應，庭審節奏緩慢，未能抓住機會充分展示檢察機關提起該公益訴訟的意義和價值。

專業點評

時磊（最高人民檢察院民事行政檢察廳正處級檢察員）

該案系在職務犯罪辦理中發現的案件線索。檢察機關做了大量的溝通和協調工作，從訴前程序到審判后跟蹤監督，全程介入，通過一個案件的辦理達到了多起案件得到整體解決的良好效果。本案有以下幾個特點：

一是善于利用各種平臺機制發現案件線索。線索是檢察公益訴訟工作的基礎，沒有案件線索檢察公益訴訟工作就成了“無源之水、無本之木”。各級檢察機關在開展公益訴訟工作中，善于開拓思路，不斷拓展案件線索來源。加強與偵監、公訴等部門的溝通交流，從刑事案件中發現案件線索；充分利用“兩法銜接”等平臺和合作機制，及時了解行政執法信息，從中挖掘案件線索；提升對社會熱點問題的重視程度，關注各類媒體的報道，從中尋找公益訴訟監督點；充分利用新升級的“12309”檢察服務中心，拓展人民群眾控告、舉報途徑。

本案，檢察機關發現了職務犯罪背后的公益訴訟案件線索，通過實踐解決了在職務犯罪中發現行政違法，并如何通過有效方式予以解決的問題，為同類案件的解決提供了借鑒。

二是把握公益訴訟內涵，突出案件質效。檢察公益訴訟的核心是“保護公益”，不論是采取訴前程序還是提起訴訟，確保公共利益得到有效保護是檢察公益訴訟工作的根本目的。各級檢察機關辦理公益訴訟案件準確把握好辦案數量和辦案質量的關系。案件數量是檢驗檢察機關是否履行職責的標準，案件質量是檢驗檢察機關履職成效的標準。一定規模的辦案數量是辦案質量的基礎，案件質量是根本的追求。檢察機關在辦理公益訴訟案件時不能片面追求案件數量，要做好精準監督、有力監督和有效監督，深耕具有典型性的案件，達到“起訴一起，警示一片，教育和影響社會面”的良好效果。

本案，檢察機關面對行政機關的多個違法行為線索，通過篩選出最具典型性、影響力最大的案件，作為突破口進行監督。通過一個案件的成功辦理，糾正了一批行政違法行為，這個有益嘗試是有積極意義的。

三是積極溝通，耐心工作，獲得理解和支持。保護公共利益是一個系統工程，需要行政機關、審判機關和檢察機關的共同努力。檢察機關作為公共利益的代表，不能有包打天下的心態，要充分認識到監督只是一種履職方式，推動行政機關依法行政，自覺履行職責才是根本目的。檢察公益訴訟工作還處于初創階段，部分行政機關、審判機關不理解是正常的。這就需要檢察機關耐下心來，放低姿態，主動加強與行政機關、審判機關的溝通協調，主動宣傳檢察公益訴訟的目的是幫助政府解決問題，在維護公共利益方面，檢察機關與行政機關、審判機關的目標是一致的。通過溝通、宣傳，打消行政機關的顧慮，排除工作阻力，獲得行政機關的理解與支持，達到雙贏多贏共贏的辦案效果。

本案，檢察機關在辦理案件過程中遇到了很多阻力，但是檢察機關迎難而上，主動協調，通過耐心細致的工作，突破了難點，得到了行政機關的理解與支持，使行政機關主動糾正未被起訴的其他違法行為，擴大了整體辦案成效。

本案也存在一定的不足，檢察機關僅對挖沙行為造成的損失進行了鑒定，并據此提出公益訴訟，顯然不夠全面。挖沙行為不但影響了堤防和行洪安全，也對河道內生物種群的生長環境造成破壞，進而會影響一些生物的生存與延續。這些損失在辦理案件過程中也應當予以充分考慮，邀請或聘請專門機關對堤防和行洪安全影響及對生態環境的破壞，進行全面評估，真正實現社會公共利益保護的最大化。

溫輝（國家檢察官學院教授）

在本案中，被告泰州市高港區水利局并非單純行政不作為，該機關不依法執行行政處罰決定，對第三人徐國紅名義上罰款10萬元，實際上收取5萬元就結案，根本原因是其作出了同意第三人緩繳罰款的決定。被告的緩繳罰款行政行為是否可訴是否合法，屬于本案的核心法律爭議。監督行政機關履職，必須以確認行政違法為前提。

泰州市高港區人民檢察院提起公益訴訟時，提出了兩項訴訟請求。一是確認被告對第三人行政處罰案予以緩繳罰款的行政行為違法，二是責令被告在一定期限內履行追繳5萬元罰款的職責。這是一個“確認之訴”與“履職之訴”組合互動的訴訟方案，切合案件情況，邏輯體系自洽，具有程序上的必要性。

受訴法院抓住要害條分縷析，全面論述了被訴行政行為的不合法性，著重從“緩繳”和“免繳”兩個可能的維度，評析了追繳余欠罰款的正當性，將追繳余欠罰款的申請執行起算期限，界定為法院確認被訴不履職行為違法之日，進而判決被告對第三人欠繳罰款行為依法作出處理，履行調查及追繳罰款等義務。由此，檢察機關的履職請求獲得了法院支持，公益訴訟的目的基本實現。

尤其值得稱道的是，泰州醫藥高新技術產業開發區人民法院，不僅確認被告在本案中存在行政違法問題，還通過判決書特意作出鄭重提示：檢察機關督促履職令中所涉另11案，被告亦應給予相同之注意與關切。這種適度擴張裁判效力的新穎做法，彰顯了公益訴訟的特有制度功能，一案突破、帶動一片，以點帶面、全局聯動，旨在提升訴訟效益和節約司法資源，促進類似問題的快速順利解決，有效充分地維護社會公共利益，確保行政罰款及時如數進入國庫，遏制非法采砂對長江生態安全的破壞。

如果從精益求精、高度嚴謹的立場來考量，判決書沒有針對檢察機關第一項訴訟請求作出裁判，沒有在主文里撤銷違法行政行為，是一個令人遺憾的結果。其原因與訴訟思路不夠精準、案件事實未能查清有關聯，同時也告訴我們，行政公益訴訟的規律尚待深化認識，相關程序制度的架構需要繼續完善。

檢察機關起訴稱，被告在決定對第三人非法采砂立案查處的同一天，在第三人未提出緩繳罰款的情況下，未經調查核實即集體討論作出決定：批準第三人緩繳罰款5萬元，并在事后完善法律文書。被告不當準許第三人緩繳罰款，在收到部分罰款后即予結案，致5萬元至今未予追繳，構成怠于履行法定職責的不作為。

檢察機關請求確認緩繳罰款行政行為違法，并將其作為訴請被告履職的邏輯前提，這無疑是一種正確的法律思維。但是，該行政行為是否已發生外部法律效力，能否納入行政訴訟受案范圍，請求確認行政行為違法有無充分的法律依據，是否有助于行政履職訴訟目標的實現，這些問題沒有得到回答和解決，影響了案件事實的查明和法律適用的效果。

在行政法領域中，根據對行政系統內部產生影響還是對外部相對人產生影響，行政行為區分為外部行政行為和內部行政行為。簡單地說，外部行政行為是指行政機關對社會事務管理所實施的行政行為，內部行政行為是指行政機關對內部事務管理所實施的行政行為。一般認為，內部行政行為不具有可訴性，因為它對外并未產生法律效力，對行政相對人的權益沒有實際影響。根據內部行政行為外化理論，當內部行政行為被相對人知悉，并被行政機關付諸實施，因此對相對人的權利義務產生實際影響，且未被外部決定所吸收、覆蓋時，是可以作為行政訴訟案件接受司法審查的。

在德國，內部行政行為外部化理論蘊含在多階段行政行為理論中。由于不具備直接的對外法效性，人們通常不能對內部行政行為訴請司法審查，但在符合特定要求的情況下，內部行政行為也可以外部化，從而對相對人產生影響，成為行政法院審查范圍之列。這些特定要求中常見的一種是：該內部行為已經直接送達給當事人，或者以其他方式使當事人知悉。

在日本，只要對國民間的權利義務變動不產生影響，行政機關的行為就不具有處分性，也就不能提起訴訟。但是，現實中許多行政過程是依據機關內部通知或者他機關的同意或拒絕而展開的。如果該行政過程的進行對私人有不利影響，其影響超越了內部限制而作用于國民的具體權利、義務或者法律上的利益，而且沒有行政訴訟之外的其他適當的救濟方法，這種行政機關內部行為就被認為具有可訴性。

內部行政行為的外化，包括意思表示的外化、行政職權的外化、法律效果的外化。其關鍵要素在于：內部行為被相對人知悉，這種知悉是行政職權行使的結果；內部行為獨立、直接產生外部法律效果，實際影響相對人權利義務的設定、變更、消滅。

最高人民法院指導案例第22號，即魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權批復案，確立了內部行政行為外化的裁判規則：地方人民政府對其所屬行政管理部門的請示作出的批復，一般屬于內部行政行為，不可對此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復付諸實施并對行政相對人的權利義務產生了實際影響，行政相對人對該批復不服提起訴訟的，人民法院應當依法受理。

法院對此案的生效裁判認為：根據《土地儲備管理辦法》和《安徽省國有土地儲備辦法》以收回方式儲備國有土地的程序規定，來安縣國土資源行政主管部門在來安縣人民政府作出批準收回國有土地使用權方案批復后，應當向原土地使用權人送達對外發生法律效力的收回國有土地使用權通知。但是，在來安縣人民政府作出批復之后，來安縣國土資源行政主管部門沒有制作并送達對外發生效力的法律文書，即直接交來安縣土地儲備中心根據該批復實施拆遷補償安置行為，對原土地使用權人的權利義務產生了實際影響，原土地使用權人也通過申請政府信息公開知道了該批復的內容，并對批復提起了行政復議，復議機關作出復議決定時告知了訴權，該批復已實際執行并外化為對外發生法律效力的具體行政行為。因此，對該批復不服提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。

就本案而言，被告對第三人緩繳罰款的行政行為確實存在，具體是以“辦公會集體討論記錄”的形式來作出的。被告并未制作準許緩繳罰款決定書送達第三人。針對起訴書，被告答辯稱，其事后已要求第三人補交書面申請，緩繳罰款的程序瑕疵得到了補正；第三人則述稱，被告要求其繳納5萬元罰款并出具緩繳申請，余款5萬元不再繳納。被告和第三人均未明確表示，辦公會作出的緩繳罰款決定，是否已由被告通知第三人并付諸實施完畢。

從表面看，該緩繳罰款行政行為符合內部行政行為的要件，不宜作為司法審查的對象。這就不可避免地帶來了一個難題，既然具有法律效力的緩繳罰款決定并未作出，那么無論推定“緩繳”抑或“免繳”，均無基本的事實基礎，亦無推論解釋的空間，因為，純粹的內部行為不可能具有外部法律效力，不會產生緩繳或者免繳罰款的法律效果，法律上只能認可罰款10萬元的唯一行政行為。由于該行政處罰余欠罰款5萬元的申請執行期限早已屆滿，在第三人堅持認為不該補繳罰款的情況下，訴請行政履職的可行性勢必全部喪失，公益訴訟目標必然隨之落空。

因此，被告“辦公會集體討論記錄”載明的內容，即準許緩繳罰款和補辦緩繳手續，是否通過口頭形式傳達到第三人，被告是否按照辦公會所作決定授意第三人補辦緩繳申請，關系到內部行政行為是否發生了外化以及是否可以納入司法審查，關系到能否通過行政訴訟推翻緩繳罰款決定，從而使申請執行余欠罰款的期限得以順延。本案應當聚焦于這一重要爭議點查明事實真相，確定被訴行政行為已完成外部化，對第三人權利義務產生實際影響，具有行政訴訟法上的可訴性，以便對緩繳罰款行政行為的合法性作出裁判，消除被告追繳罰款履職到位的法律障礙。只有這樣做，才能體現有錯必糾、違法必究、執法必嚴，嚴格監督政府依法行政，追求公益訴訟的理想目標。

需要指出，現行《行政訴訟法》第74條，對人民法院判決確認行政行為違法，具體列舉了五種適用情形，這五種情形與本案均不能對號入座。根據法律和司法解釋，本案以判決撤銷被訴行政行為為宜。

檢察機關和受訴法院，經過調查取證和開庭審理，在確證緩繳決定已經通知第三人并實施完畢的情形下，可以認定該內部行政行為實現了外化，即轉化為對外發生法律效力的具體行政行為。這種轉化形態的具體行政行為涉訴之后，在判決的類型化適用上并無特殊規則，請求確認該類行政行為違法，于法理有所不合。

本案被告明顯違反法定行政程序，先決定緩繳罰款后補辦緩繳申請，顛倒了程序事項的先后順序。同時，被告未調查核實第三人存在經濟困難，即同意第三人延期繳納罰款，致使行政行為的主要證據不足。此外，被告未確定延期繳納罰款的期限，收到5萬元罰款即解除船舶扣押措施，作出結案處理，說明其名為緩繳實為免繳，違背緩繳罰款宗旨，放縱違法采砂活動，適用法律嚴重錯誤。因此，應當依據《行政訴訟法》第70條，撤銷該緩繳罰款的行政行為。然而，判決主文沒有對瀆職行為作出全面“差評”，沒有對違法行政予以嚴肅否定，這不能不說是一個程序上的缺憾。