新時代下社會組織參與社會治理創(chuàng)新問題研究

喻凱 何瑋 秦楊

（1.中共廣東省委黨校 行政學(xué)教研部，廣東 廣州 510053）

社會組織作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分，是社會治理的重要主體和依托［1］（P1）。鼓勵社會組織參與社會治理，有利于提高社會治理的效能和水平，為社會提供更多優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但目前由于社會組織自身的問題，再加上政府扶持力度不足、幫扶政策不到位等問題，社會組織在參與社會治理上存在活力不足的問題，這嚴(yán)重影響了社會治理方式的優(yōu)化進(jìn)程［2］（P110）。 如何突破社會組織發(fā)展的瓶頸，釋放社會組織活力，促進(jìn)社會組織自我提升，成為新時代背景下一個需要深入研究的重要議題。

一、社會組織參與社會治理的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

伴隨著我國進(jìn)入發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，我國社會組織從起步階段走入一個穩(wěn)步發(fā)展的新階段。就目前社會組織參與公共服務(wù)的情況而言，其發(fā)展?fàn)顩r主要可以概括為以下幾點。

（一）社會組織數(shù)量不斷增加，職能劃分日趨科學(xué)

《社會組織藍(lán)皮書：中國社會組織報告（2016～2017）》指出，“根據(jù)民政部發(fā)布的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》和《2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》的相關(guān)數(shù)據(jù)分析，截至2015年底，全國共有社會組織66.2萬個，比上年增長9.2%”。同時，社會組織分布范圍廣、增長速度快。十八大以來，社會組織的活動范圍不斷擴大，涉及到科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、體育、環(huán)保等多個領(lǐng)域，覆蓋越來越廣泛，門類越來越齊全，數(shù)量也不斷增長。社會組織形態(tài)逐漸呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢，社會組織參與到社會治理的載體既有基金會，又有民非企業(yè)和社團(tuán)等社會組織，這些社會組織大多直接為居民提供各種服務(wù)。

（二）社會組織資源總量增加，動員社會資源能力增強

社會組織作為動員社會群體，整合利用社會資源的重要主體，其在社會治理中發(fā)揮不可小覷的作用。隨著社會的不斷發(fā)展，社會組織的資金融通方式也越發(fā)多樣化，以滿足不同類型社會組織的發(fā)展需要。基金會是這其中極具特色的角色，基金會在社會治理體系中發(fā)揮著不可取代的重要作用，是社會治理中觀念的倡導(dǎo)者、資金的提供者、風(fēng)險承擔(dān)者以及發(fā)展經(jīng)驗分享者。“截至2014年底，我國基金會數(shù)量達(dá)4117家，資產(chǎn)總規(guī)模超過1000億元，接收社會各界捐贈374.3億元。而今后隨著互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代通訊產(chǎn)品等高新技術(shù)的普遍應(yīng)用和不斷發(fā)展，社會組織在動員社會資源方面的能力將進(jìn)一步增強”［3］（P8）。

（三）政府購買服務(wù)普遍化，正逐漸走向制度化

隨著政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深化，社會組織在多個領(lǐng)域承接了政府轉(zhuǎn)移的部分職能，而政府向社會組織購買服務(wù)的金額也越來越高［4］（P225）。 同時，政府對社會組織的培育和支持也進(jìn)一步加大，頒布諸多如培育扶持社會組織發(fā)展的實施意見的社會組織發(fā)展規(guī)范性指導(dǎo)文件。這些文件的頒布有利于促進(jìn)社會組織的發(fā)展，有利于加強社會組織人才隊伍建設(shè)。政府購買公共服務(wù)的普遍化和合法化為建立政府向社會組織購買公共服務(wù)機制提供全方位的支持和保障。

（四）組織發(fā)展呈網(wǎng)絡(luò)化與國際化趨勢，信息技術(shù)與新媒體應(yīng)用

在新時代新發(fā)展的背景下，信息技術(shù)的運用越來越普遍，也越來越符合社會的發(fā)展需要。社會組織在參與社會治理，提供公共服務(wù)的過程中也越來越注重網(wǎng)絡(luò)化和國際化，滿足不同群體的需要，呈現(xiàn)出越來越“接地氣”的發(fā)展趨勢。根據(jù)不同的目標(biāo)群體，制定出具有個性化、時代化的服務(wù)，利用信息技術(shù)等條件，不斷發(fā)展，以滿足社會發(fā)展的需要。廣州“智慧團(tuán)建”就是一個很好的例子，其實踐立足建設(shè)鏈接多元化、服務(wù)定制化、流程電子化的青年服務(wù)管理智能系統(tǒng)，通過再造共青團(tuán)的組織體系，使之成為互聯(lián)網(wǎng)時代的智能型政治組織，這些有助于推進(jìn)共青團(tuán)組織創(chuàng)新、團(tuán)青關(guān)系重構(gòu)和政府治理優(yōu)化［5］（P82）。

二、社會組織參與社會治理過程中的困境分析

（一）政府購買服務(wù)存在缺陷，社會治理參與度不強

社會組織在履行職能的同時，通過轉(zhuǎn)變工作理念，創(chuàng)新工作機制，拓展服務(wù)范圍，擴大服務(wù)對象，提升服務(wù)能力。目前政府在購買社會組織服務(wù)上已經(jīng)進(jìn)行過許多嘗試，但仍存在以下問題：第一，服務(wù)項目的針對性較弱，就目前情況而言，許多服務(wù)項目的提出并不是基于社會發(fā)展的需求，并沒有過多的依據(jù)現(xiàn)實情況制定，而是從社會組織的能力出發(fā)，視其能力的大小而制定的；第二，服務(wù)的目標(biāo)人群不明確，許多服務(wù)項目僅僅停留在完成日常工作上，而且由于宣傳不足，群眾對社會組織發(fā)揮的作用知之甚少；第三，服務(wù)項目缺乏連貫性、持續(xù)性，許多社會組織提供的服務(wù)項目持續(xù)性差，沒有形成良好的社會積累，發(fā)展后勁不足；第四，服務(wù)資源具有局限性，服務(wù)項目需要的社會資源得不到整合，沒有發(fā)揮橫向聯(lián)合的優(yōu)勢，不利于形成一種長期的序列和積累，也不利于服務(wù)項目的持續(xù)發(fā)展。

（二）缺乏社會和政策支持，社會工作發(fā)展后勁不足

目前社會普遍存在認(rèn)知度不足的問題，一些領(lǐng)導(dǎo)對發(fā)展社會工作、加強社工人才隊伍建設(shè)與構(gòu)建和諧社會、創(chuàng)新社會管理體制、建立服務(wù)型政府、加強和改進(jìn)黨的執(zhí)政能力、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的內(nèi)在聯(lián)系還認(rèn)識不到位、把握不準(zhǔn)確、重視程度不夠。而社會組織的工作范圍，分布十分廣泛，幾乎遍布社會服務(wù)和社會管理的各個層面，具有高度分散、突破區(qū)域和領(lǐng)域界限的特點，這些領(lǐng)域由民政、教育、司法、殘聯(lián)、團(tuán)委等多個政府部門和群團(tuán)組織分頭管理，由于省級社會工作統(tǒng)籌機制尚不健全，相關(guān)部門資源難以形成合力，一定程度上妨礙了專業(yè)社會工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。以青少年事務(wù)社工為例，目前，政府部門對青少年事務(wù)社工發(fā)揮作用的陣地還不明確，還未健全青少年事務(wù)社工隊伍培養(yǎng)體系，這不利于推動社會組織承接政府項目，不能及時對本地區(qū)青少年事務(wù)社工作出合理統(tǒng)籌規(guī)劃。

（三）社會共治理念存在缺失，忽視社會組織的重要作用

從社會治理理論的觀點來看，在新時代發(fā)展背景下，科學(xué)有效的公共事業(yè)管理所需要的社會資源會分散地分布于各個社會主體之間。在面對復(fù)雜的社會問題時，政府是僅依靠自身力量應(yīng)對挑戰(zhàn)的，這需要與社會組織等其他主體共同合作，彌補政府自身的“短板”。近年來，越來越多的社會組織投身于社會治理活動當(dāng)中，利用自身的獨特優(yōu)勢為社會提供各種專業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)。然而，作為發(fā)展仍不完善的新生事物，其發(fā)展面臨許多阻礙，這當(dāng)中較為突出的是“重政府參與輕社會組織參與”的問題的存在，導(dǎo)致在社會治理的實踐中并沒有把社會組織真正納入社會發(fā)展的總體布局中，政府并沒有重視與社會組織的伙伴關(guān)系。

（四）社會組織監(jiān)管體系不健全，配套設(shè)施不完備

就我國目前發(fā)展情況而言，政府對社會組織的管理還停留在表面，對社會組織的建設(shè)在專業(yè)化和信息化上都存在不足。目前，監(jiān)管制度發(fā)展還不完善，政府在社會組織的監(jiān)管上還存在許多漏洞，且缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)范［4］(P8)。目前我國社會組織在信息公開和法律法規(guī)制定上并不完善，缺乏相應(yīng)的配套設(shè)施。在新時代社會治理背景下，一方面要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等高新技術(shù)的作用，這有益于社會公共表達(dá)空間的擴展和公眾參與社會治理積極性的提高，創(chuàng)新政治參與方式和技術(shù)手段，使社會組織在陽光下運行。另一方面，加強政府及相關(guān)組織對社會組織在參與社會治理過程中的監(jiān)督和管理，規(guī)范社會組織的行為，促進(jìn)其規(guī)范化、合法化。

（五）缺乏有效溝通，尚不能建立良好的交流機制

在參與社會治理的過程中，社會組織與參與社會治理的其他主體之間缺乏良好的交流機制。這主要表現(xiàn)在幾個方面：第一，政府部門與社會組織之間缺乏合理有效的溝通機制和協(xié)同機制。在提供公共物品、服務(wù)上，并沒有建立起相對等的持續(xù)的合作機制，而在深入基層、服務(wù)社區(qū)等方面，也缺乏行之有效的進(jìn)入路徑；第二，社會組織與企業(yè)之間，社會組織在為社會提供公共服務(wù)時，并沒有與企業(yè)形成良好的供需，沒有利用到企業(yè)這個社會資源。許多想履行社會責(zé)任的企業(yè)，愿為社會組織提供資金支持，但卻沒有找到可與其對接的社會組織和服務(wù)對象。而在參與公共服務(wù)過程中，社會組織需要大量的人力物力，但卻沒有尋求到這些潛在的資源；第三，社會組織之間缺乏良好的交流機制。在人員培訓(xùn)、經(jīng)驗交流等方面學(xué)習(xí)與交流機會較少，社會組織之間缺乏上下游合作。

三、社會組織參與公共服務(wù)的路徑選擇

（一）優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量，承接政府購買服務(wù)項目

推進(jìn)社會組織參與公共服務(wù)，要明確政府與社會組織的責(zé)權(quán)劃分，清晰準(zhǔn)確地定位好雙方關(guān)系，要讓其真正成為政府的補充與輔助。混淆政府和社會組織之間的關(guān)系，長期形成的觀念與運作方式會給人們造成一定的誤解，但現(xiàn)實也是亟需用我們的實踐去證明去改變，扭轉(zhuǎn)坐在辦公室里的行政化運動，必須以結(jié)合人民群眾的需求作為落腳點來開展工作。

另外，政府購買社會服務(wù)是加快服務(wù)型政府建設(shè)的重要途徑，同時也是社會組織向社會提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的重要途徑。推進(jìn)政府購買公共服務(wù)，有利于向社會提供更多優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。政府對社會組織購買社會服務(wù)時應(yīng)根據(jù)《政府購買社會組織服務(wù)項目指南》《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》等相關(guān)文件的規(guī)定，通過政府采購網(wǎng)發(fā)布購買服務(wù)項目的公告，嚴(yán)格按照公平、公正、公開的原則進(jìn)行選擇承接購買服務(wù)的社會組織。

（二）發(fā)揮社會資源的整合作用，加快配套工程建設(shè)

為社會組織提供發(fā)展平臺，有利于提高社會組織參與社會治理的能力，有利于社會組織為社會提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。任何社會組織的發(fā)展都需要社會的支持。因此，一方面，要加大政府購買公共產(chǎn)品和直接投資的力度。另一方面，要吸引更多的企業(yè)和民眾直接投資，以解決社會組織發(fā)展的資金問題。加快配套工程的建設(shè)，必須建立健全內(nèi)部治理體系，形成獨立自主、規(guī)范有序的運作機制，完善評估機制、第三方監(jiān)督，推動信息透明和公開，引導(dǎo)公眾參與到社會治理中。

社會組織的建設(shè)與發(fā)展和創(chuàng)新社會治理方式息息相關(guān)，都是圍繞著社會的建設(shè)工作來展開，目的也就是為了使社會走上善治的軌道。政府及社會各界應(yīng)對社會組織擺正認(rèn)識，意識到其對社會發(fā)展進(jìn)步的推動作用，并給予一定的支持。政府需要從經(jīng)費、項目、政策、引導(dǎo)等方面給予相應(yīng)的支持，社會群眾需要逐漸加深對樞紐型社會組織的了解，并給予活動參與及盡可能的幫助。

（三）完善社會治理體制機制，提高社會組織參與積極性

社會組織參與社會治理面臨的主要障礙，源于社會治理體制機制發(fā)展的不充分、不完善。今后，政府應(yīng)積極推進(jìn)完善社會治理體制機制，提供完善的制度支持和政策環(huán)境，保障社會公共物品和公共服務(wù)的供給。政府要合理地界定政府和社會組織的職責(zé)分工以及角色功能，明確二者之間的關(guān)系。

黨委及政府應(yīng)明確自身的領(lǐng)導(dǎo)與負(fù)責(zé)關(guān)系，并進(jìn)一步完善雙方的溝通與聯(lián)系機制，在制度上保證樞紐型社會組織的合法性以及運作的合理性，使其有黨和政府的正確引導(dǎo)。這樣做不僅可以避免因政府失靈所引起的社會問題，而且有利于提高社會治理能力和社會服務(wù)的水平。

（四）完善法治保障，維護(hù)社會組織的權(quán)益

加強社會組織法制層面的建設(shè)，貫徹落實十八大所提出的加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制，明確社會組織在公共服務(wù)中的重要地位，不斷推進(jìn)社會治理的法治建設(shè)。

相關(guān)的法律法規(guī)也應(yīng)及時出臺，這樣既可對違法違規(guī)的社會組織進(jìn)行明確的法律判定，同時也能保護(hù)社會組織享有法律內(nèi)平等應(yīng)有的權(quán)益。樞紐型社會組織及其他社會組織目前屬于社會新興團(tuán)體，雖然中央至地方都有頒布相應(yīng)的工作實施辦法，但目前為止還未有相關(guān)的明確法律來規(guī)范社會組織的行為及保障其權(quán)益。社會組織在今后的社會管理及服務(wù)的提供上，將漸趨步入有法可依的軌道，所以相關(guān)部門應(yīng)盡快完善社會組織的社會行為法律規(guī)范，使其能更好地在法律框架內(nèi)活動，并獲得法律應(yīng)賦予的相關(guān)權(quán)益的保障。

（五）加強合作溝通，推動政府和社會組織合作

在推動政府和社會組織的合作上。一方面，搭建政府與社會組織的溝通平臺。政府相關(guān)部門要對社會組織加大資金扶持力度，支持社會組織參與公共服務(wù)項目，積極采取“政府支持、多方參與、專業(yè)管理、社會協(xié)同、居民受益”的方式，鼓勵企業(yè)和地方政府建立社會組織的孵化基地，擴大優(yōu)惠政策的種類，提高幫扶力度，引導(dǎo)、鼓勵社會組織參與社會公共事務(wù)的管理和社會優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。

另一方面，社會組織也要與社會進(jìn)行有效對接，通過面向市場推介項目、交流溝通、募集善款等方式，促進(jìn)與社會的互動，強化聯(lián)系。社會組織要加強與企業(yè)和各種社會組織之間的合作交流，強化合作關(guān)系，通過交流合作不斷促進(jìn)自身的發(fā)展，不斷為社會提供更多優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)、公共物品，優(yōu)化參與社會治理的體制機制，不斷推動社會治理機制的發(fā)展和完善。

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