民事檢察“司法責任化”面臨的屬性沖突及其協調方式

●潘 松/文

不同于審判機關“天然”具有的司法屬性，檢察機關有著“準司法機關”的特殊定位，有著法律監督職業的固有特點，推進檢察機關司法責任制改革，面臨的情況可能更加復雜，需要以原有的檢察屬性為基礎，進行適當的制度調整，實現不同檢察屬性之間的再協調。民事檢察領域的“司法責任化”有其特有的問題需要解決，需要針對民事檢察工作的具體情況，形成有利于責任化的辦案組織并科學界定檢察人員的辦案權限，在此基礎上才能實現 “誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的責任化目標。本文從檢察屬性沖突的角度出發，思考民事檢察司法責任制改革過程中遇到的如何構建辦案組織、如何劃分檢察權限這兩個重要問題，并探討檢察屬性協調視角下推進責任制改革的具體方案。

一、民事檢察“司法責任化”面臨的檢察屬性沖突

（一）司法屬性與行政屬性的沖突

檢察工作既有司法屬性，也體現行政屬性，兩者對立統一的關系一直受到檢察學者的關注。［1］作為檢察業務的分支，民事檢察也存在這種雙屬性并存的現象。例如，“傳統”的裁判結果監督具有一定的司法屬性，但查辦某些案件又要求在上級院的統一領導下去實現，體現出行政性的特征。而近年來伴隨民事檢察工作的創新式發展，民事檢察業務呈現出多元化的發展態勢：其中既有裁判結果監督制度審判化或訴訟化造就的司法屬性強化趨勢；又有“新監督業務”強調基層本位、上下聯動造就檢察一體化而凸顯出的行政屬性傾向。目前推進司法責任制改革，要求檢察官獨立審查案件并對案件負責，實際上符合了司法屬性的基本內涵，強化了檢察的司法屬性，這就不得不考慮對行政屬性加以調整，重新審視這種對立統一的關系，因此為使多元化的民事檢察業務順利實現“司法責任化”，需要考慮對民事檢察的司法屬性與行政屬性作適度的再平衡。

司法的本質在于其體現的判斷性，強化司法屬性的主要途徑在于構建有利于形成正確、公正判斷并可以對其結論獨立負責的辦案單元（辦案組織），并完善其組織結構和運行機制，其結構的基本特點是去層級的“扁平化”模式，是面向“判斷”的辦案單元。而為體現行政屬性則需要構建高效執行事務的辦案單元，目的在于有效率的執行決定和完成命令，其結構的基本特征是明確層級的“立體化”模式，是面向“執行”的辦案單元。因此，實現司法責任制，平衡民事檢察的司法屬性與行政屬性的核心問題在于構造適度配比兩種屬性的辦案單元，這即是在檢察機關司法責任制改革的大前提下，民事檢察業務司法責任化面臨的屬性沖突難題之一。

（二）監督屬性與救濟屬性的沖突

檢察工作的價值在于實現其監督使命，要實現“公對公”的監督，因此具有較強的監督屬性；同時檢察業務也具有一定的私權救濟特征，體現“公對私”的救濟，也就具有一定的救濟屬性，公權監督與私權救濟如何協調、怎樣兼顧是檢察領域的研究熱點。［2］具體到民事檢察，在具體業務中也都體現監督和救濟兩種屬性的沖突與協調問題。一方面，開展民事檢察監督具有“謙抑性”的要求，［3］即為尊重訴訟秩序（審判秩序、執行秩序等），開展監督要審慎，因此在外部為啟動監督設置了前置程序，體現出普遍的后端程序定位；而在內部為啟動監督設置了一定程度的職務收取，如向上級提抗制度、再審檢察建議必經檢委會制度，這些都體現了監督決定權的慎重賦予，都是基于維護司法秩序的考量。另一方面，停止民事檢察救濟也要求慎重，由于民事檢察居于訴訟程序的末端，具有終局救濟的功能，因此終止這種救濟也應慎重。由此可見：考慮民事檢察的監督屬性，啟動民事檢察程序需要慎重；而考慮民事檢察的救濟屬性，則終止民事檢察程序也需要慎重。如何兼顧這兩種 “慎重”要求，是民事檢察領域監督與救濟屬性沖突的體現。目前推進司法責任制改革，要求體現司法的親歷性，適當減少職務收取，［4］那么向監督方向減少收取？還是向救濟方向減少收取？減少的程度如何？是改革的重要問題。

顯然解決上述問題，需要構建科學合理的權力清單，需要完成一定程度的放權。具體到民事檢察：如果只考慮監督屬性，體現審慎監督的要求，則要適當收取開展監督的權力，權力清單就只好向不啟動檢察程序方向放權；如果只考慮救濟屬性，強調對停止救濟的嚴格把關，則要適當收取停止救濟的權力，權力清單就只好向啟動檢察程序方向放權。舉例來說：如果是強調民事檢察的監督屬性 ，則在權力清單上抗訴決定權（體現監督屬性）就應被適當收取；如果是強調民事檢察的救濟屬性，則不支持監督申請決定權（與救濟屬性密切相關）就應被適當收取。因此在監督與救濟都應慎重對待時，是向停止程序放權還是向啟動程序放權就成為一種沖突，如何構造適當兼顧兩種屬性的權力清單是民事檢察司法責任制改革面臨的又一屬性沖突難題。

二、屬性沖突平衡方式決定的責任化基本方案

(一)辦案組織結構的選擇：基于平衡司法、行政屬性沖突的考量

為在責任制改革進程中兼顧、平衡行政屬性與司法屬性，現有司改方案在強化司法屬性的同時對行政屬性作出了某種“妥協”，最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）給出的“答案”是：構建兩種辦案組織（基本辦案單元），即：獨任檢察官、檢察官辦案組。其中，最能體現司法責任化、最具司法屬性的顯然是獨任檢察官制度，其充分體現了親歷者決定、決定者負責的司改核心精神，而由主任檢察官作為負責人的檢察官辦案組則暗含了潛在的層級關系，因此有利于體現行政屬性，部分的保留了檢察的行政性的特征。由此可見，檢察官辦案組具有一定的屬性混雜的 “基因”，應該可以作為平衡兩種屬性的“進路”。因此如何構建檢察官辦案組、構建何種屬性“配比”的辦案組，辦案組與獨任制如何搭配應該成為協調、平衡司法、行政兩種屬性的關鍵。

但是，遺憾的是在涉及兩種辦案單元的許多具體問題上，《意見》規定的并不清晰。首先，《意見》沒有明確區分兩種辦案單元的適用對象，而只是模糊的規定：可以“根據履職需要、案件類型及復雜難易程度實行獨任制和辦案組”。而且在各具體業務類別中，《意見》則完全依據簡單、復雜案件的表象來區別適用兩種辦案單元，甚至對民事檢察等訴訟監督業務如何適用辦案單元更是完全未做區分。其次，對于辦案組的構建，《意見》僅規定可以有“相對固定”的辦案組，也可以有“臨時組成”的辦案組，至于辦案組的內部具體結構則完全沒有明確，也就無從探知其體現何種屬性，這顯然為進一步改革留下了制度設計的空間。

就民事檢察而言，《意見》的“留白”使民事檢察面對多種可選擇的改革方案，有必要結合民事檢察多元化的特點，為實現司法、行政屬性的再平衡，對辦案組織結構進行探討：

其一，就外部模式而言：依據辦案單元的固有屬性特點，考慮獨任制和辦案組的區別，辦案單元適用模式可有：分別構造模式（完全分別適用，即某種辦案單元只面向比較適合的屬性，充分體現屬性的差別）、混合構造模式（構造可以兼顧兩種屬性的辦案單元）。前一種即區分民事檢察業務的屬性，因獨任制適合于司法，則將獨任制面向司法屬性的工作，而辦案組可以有利于行政屬性，則將其只面向行政屬性的需求。后一種即兼顧民事檢察的兩種屬性，由于辦案組具有“兼容”司法性與行政性的功能，因此構建司法屬性為主的辦案組面向司法屬性，完成司法屬性較強的任務，而另外構建行政屬性較強的辦案組執行特殊的行政化、一體化的任務。

其二，就內部結構而言，依據辦案單元的屬性實現方式，其結構模式可有：獨任制（完全獨任）、平權型辦案組（合議制）、主導型辦案組（負責制）、領導型辦案組（層級制），其司法屬性逐漸減弱，行政屬性依次增加。其中，獨任制和領導型辦案組自不待言，分別完全體現司法屬性或行政屬性，但是它們可能并不完全適應民事檢察的特點，尤其是行政化較強的領導型辦案組也不符合司改強化司法性的精神。而主導型辦案組、平權型辦案組則屬于混合屬性的辦案單元，是為實現上述“混合構造模式”而設計的。其中，平權型辦案組：是司法屬性較強的辦案組，其完全仿造法庭的合議制度，組內檢察官共同對案件進行處理，采取簡單多數決，只面向“判斷性”的任務，其主任檢察官僅負責本組工作的協調和事務性工作的組織，各檢察官都僅對自己的意見負責。而主導型辦案組：則偏于行政屬性，案件承辦人即是主任檢察官，其他組內檢察官在檢察官職權內被授予一定的分工協助和發表意見的權利（但不同于助理的輔助職責），是面向于“查辦性”的任務，其主任檢察官的意見為主要意見，一般以其意見為準，由其承擔主要責任，具有主導地位。

（二）辦案權限劃分方案的選擇：基于平衡監督、救濟屬性沖突的考量

關于劃分檢察權限及制定權力清單，《意見》規定可以將檢察長的部分職權委托檢察官行使，并由各省制定具體的權力清單。此后，最高人民檢察院又出臺了《關于完善檢察官權力清單的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），進一步明確將部分權力直接授權給檢察官，其中適用于民事檢察（屬于訴訟監督類）的方案是：不支持監督申請、終結審查的決定權可以授權給檢察官行使，可見《指導意見》強調了向停止程序（即不予救濟）“放權”的必要性。

對于今后的改革，為兼顧監督與救濟，筆者建議權限劃分方案可作以下探索：

其一，即使顧及監督的審慎，但再審檢察建議等建議類文書并不具有強行啟動訴訟程序的效力，對現有訴訟秩序沖擊不大，因此可以考慮對建議類權力適當放權。此外，決定提請抗訴，僅是啟動檢察機關的內部程序，不涉及對外效力，不直接影響民事審判的既判力，因此也可以考慮適當放權。

其二，即使考慮到救濟屬性的意義，如果完全對停止救濟權進行放權而不加以適當的制度制約，難免出現濫用監督權的情形。因此可以考慮選擇性的適用復查程序，將有著“嚴格準入門檻”的復查程序作為民事檢察救濟屬性的延伸。此外，《意見》規定了案件審核制度，審核是對放權的一種制約，對不支持監督申請、終結審查案件應完善審核機制，以此體現停止私權救濟的審慎性。

三、檢察實踐視角下民事檢察司法責任化的具體問題

在闡釋上述民事檢察屬性沖突及關聯的責任制問題之外，在改革過程中，各類具體民事檢察業務遇到的實踐問題更加復雜多樣，有必要分別予以探討：

（一）裁判結果監督中的問題

就司法屬性與行政屬性比較而言：結果監督具有更強的司法性，其程序直接承接于法院的審判程序，許多制度與民事審判制度相似，特別是其案件辦理模式長期仿造法院的合議制形式進行討論和決定案件，因此針對該業務類別適宜建立合議形式的平權型辦案組、簡單案件也可考慮適用獨任制。而對于虛假訴訟案件、涉及范圍較廣影響較大的所謂“串案”、其他調查工作較多的重大復雜疑難案件，可由主導型辦案組承辦，由部門負責人或檢察長擔任主任檢察官。就監督屬性與救濟屬性比較而言：結果監督大多是當事人申請監督的案件，其救濟屬性應當予以重視，涉及息訴罷訪的問題較為突出。在不支持監督的權力下放時，應注意完善復查程序，并加強部門負責人的審核。而對于主動啟動的依職權監督應考慮監督屬性的要求，對啟動程序的權力予以嚴格收取，避免濫用檢察權沖擊審判秩序，謹防隨意啟動依職權監督。

（二）審判程序違法行為監督、執行監督中的問題

就司法屬性與行政屬性比較而言：該兩類監督的實體判斷性較弱，查證性的任務更多，有一定線索排查的性質，更加重視調查核實工作，便于開展涉及范圍廣、查證任務多的類案監督，因此其司法屬性較弱，行政性的一體化屬性較強，更適宜于主導型辦案組。就監督屬性與救濟屬性比較而言：該兩類監督中的主動依職權監督較多，且一般以檢察建議為主要監督方式，因此柔性監督較多，對訴訟秩序沖擊較弱，可適當對啟動程序的權力予以放權。另外，其救濟屬性較弱：確實涉及實體法利益受損的案件較少，屬于對公權力履職規范與否的監督，體現出日常性檢察監督的意義，因此不支持監督等停止程序的權力可以適當得到放權。

（三）公益訴訟中的問題

就司法屬性與行政屬性比較而言：公益訴訟需要完成大量的調查取證任務，要完成大量線索排查工作，而且由于人力物力消耗較大，工作涉及范圍廣，也需要一定數量的檢察人員相互配合，需要上下級之間實現一體化辦案模式，因此其行政屬性較強，司法性意義的完全的個人判斷屬性較弱，就目前情況而言應采取適當規模的主導型辦案組甚至層級性質的領導型辦案組。就監督屬性與救濟屬性比較而言：公益訴訟不存在單個個體私權救濟的常見問題，通常少有息訴息訪的壓力，因此其救濟屬性較弱，應向不啟動程序的權力放權，即在大量線索排查工作中賦予檢察官停止進一步追查的權力；且因其是代表公權進行的監督，監督涉及的利益又多為影響廣泛的重大社會利益，因此對啟動程序的權力應進行一定的職務收取，慎重啟動公益訴訟，審慎開展公益監督。

綜上，總體來看：結果監督、審判程序違法及執行監督、公益訴訟的私權救濟屬性逐漸減弱、公權監督的屬性逐漸增強；而其司法屬性逐漸減弱、行政化一體化的合力查辦的色彩愈發濃厚，因此建議今后可以參照這種總體屬性規律來構造民事檢察責任制改革的基本模式及具體方案。

注釋：

［1］參見龍宗智：《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》，載《法學研究》2013年第1期 。

［2］參見謝鵬程：《檢察規律論》，中國檢察出版社2016年版，第88頁。

［3］參見張興中：《民事抗訴謙抑性原則》，載《國家檢察官學院學報》2010年第6期。

［4］參見朱孝清：《與司法親歷性有關的兩個問題》，載《人民檢察》2015年第19期。