新加坡如何兜底貧困、低收入人群養老？

◎朱鳳梅

（作者系民政部政策研究中心博士后）

新加坡進入老齡化社會的時間較晚，但卻是老齡化速度最快的國家之一。盡管在建國初期，新加坡政府就提出非福利化的國家發展基調，但這并不意味著政府完全抽身于公共服務提供之外，兜底貧困和低收入人群的養老一直被看作是其應盡的責任。但不同于中國兜底“三無、五保”老人，新加坡政府對貧困和低收入老年人的界定主要是基于家庭經濟狀況調查（家庭人均收入水平在2600新元及以下），此項調查考慮的指標包括：需要照護的人及其配偶以及其所有家庭成員的總收入情況、家庭成員數量、或無收入家庭所居住的房屋的固定資產價值。并以此為基礎制定不同的補貼方案，具體來說：

政府對貧困和低收入人群的現金補貼。主要通過兩種援助項目來實現：一是新加坡政府對低收入群體提供社區關懷援助。其中，針對低收入家庭以及因病、家庭看護責任等暫時無法工作的人員，政府給予社區關懷短中期援助。而對那些收入有限或沒有收入，以及無家庭支持的年老體弱或傷殘人士提供社區關懷長期援助（又稱為公共援助）。這項長期援助計劃，除了每月的現金津貼，受益者還可在政府綜合診所、公立醫院接受免費的醫療服務，并在必要時轉診到基于社區的機構接受服務援助，如家庭幫護、交友、進入日間護理中心等。2016年，接受政府社區關懷長期援助的家庭中，63%的為1人居住且年齡在65歲及以上的老年人。65歲及以上申請社區關懷長期援助的比例由2012年的79.9%略有下降至2015年的77.5%。其中，65-69歲的申請者從2012年的12.4%上升至2015年的16.6%。二是政府為老年人提供“臨時性殘疾援助計劃”（Interim Disability Assistance Programme For The Elderly，IDAPE）。IDAPE是一項專門為那些因年齡或事先存在殘疾而無資格加入新加坡樂齡保健計劃的窮人和殘疾老年人提供的政府援助計劃。IDAPE為符合資格的老年人提供每月150新元（家庭人均月收入在1801-2600新元）或250新元（家庭人均月收入在0-1800新元）的補貼，補貼最長期限為72個月。補貼資金可用于支付護理費用、聘請外籍護理人員等與照護相關的項目。但獲得援助必須滿足以下條件：（1）3-6項日常生活活動（洗澡、進食、穿衣、如廁和自由活動）受限；（2）出生于1932年9月30日之前或1932年10月1日至1962年9月30日的新加坡公民，且在2002年9月30日前患有殘疾；（3）家庭人均月收入在2600新元及以下，或者沒有任何收入，但居住的房子價值在13000新元及以下 。

政府對貧困和低收入人群的醫療費用補貼。新加坡對老年人長期護理的官方定義是指“因年齡或健康狀況不佳而失能的個人所需要的個人護理和醫療護理”。因此，醫療護理費用的支出也是老年人獲取養老服務的一個重要問題。1984年4月，新加坡推出國家醫療儲蓄計劃，有助于個人把收入的一部分放入個人賬戶以滿足自己或其家庭未來的醫療需求。1990年引入的健保雙全計劃（MediShield）是一種基于共同支付、低成本的保險計劃，旨在支付重大疾病或長期慢性疾病的醫療費用（這一部分是醫療儲蓄計劃無法完全覆蓋的）。而那些沒有保健儲蓄或者儲蓄金額不足以支付醫療費用的貧困人群，則可以申請保健基金計劃（Medifund）。根據新加坡衛生部的公布數據，2015年申請通過Medifund的人數為109.7萬人，通過機構發放的補貼額高達1.626億新元，人均補貼148.2新元。但Medifund的申請者需在政府指定的養老機構接受服務，如非住宅類養老服務、中期住宅類養老服務和長期住宅類養老 服務。

政府對貧困和低收入人群養老提供者的床位補貼。新加坡政府除了直接以發放現金的形式解決貧困和低收入人群的養老問題外，還以床位補貼的方式為在機構接受各類服務的老年人提供幫助，包括為那些患有腎病的老年人群提供社區血液透析和腹膜透析補貼。

一是根據家庭收入水平對入住社區醫院的老年人給予10%-75%不等的床位補貼。但新加坡政府規定只有那些入住6或8人間病房的患者才能獲得補貼，同時還對新加坡公民和永久居住居民做了區分，前者的補貼比例要高于后者。如家庭人均月收入在700新元及以下的新加坡公民每張床位可獲得75%的政府補貼，而永久居住居民為50%。值的一提的是，這項針對社區醫院的養老床位補貼并不僅限于低收入家庭，對于家庭人均月收入在2601新元及以上的仍然給予一定比例的補貼。如家庭人均月收入在2601-3100新元的，新加坡公民和永久居住居民分別可以獲得40%和20%的床位補貼；家庭人均月收入在3101新元及以上的，新加坡公民和永久居住居民分別可以獲得20%和10%的床位補貼。

二是根據家庭收入水平對入住住宅類服務機構（社區醫院除外）的老年人給予0%-75%不等的床位補貼。其中，新加坡公民獲得補貼的比例分別為75%（家庭人均月收入700新元及以下）、60%（家庭人均月收入701-1100新元）、50%（家庭人均月收入1101-1600新元）、40%（家庭人均月收入1601-1800新元）、20%（家庭人均月收入1801-2600新元）；而永久居住居民在相同低收入區間上獲得的比例僅為50%、40%、30%、20%和10%。這類補貼主要適用于慢性病醫院，住院類臨終關懷機構，志愿型福利養老院，享受補貼計劃的私人養老院，精神病康復中心以及精神病收容所。

三是根據家庭收入水平對居家和在社區中心服務機構養老的老年人給予0%-80%不等的費用補貼。其中新加坡公民獲得補貼的比例分別為80%（家庭人均月收入700新元及以下）、75%（家庭人均月收入701-1100新元）、60%（家庭人均月收入1101-1600新元）、50%（家庭人均月收入1601-1800新元）、30%（家庭人均月收入1801-2600新元）；而永久居住居民在相同低收入區間上獲得的比例僅為55%、50%、40%、30%和15%。這類補貼主要適用于樂齡中心（如日間康復中心、老年癡呆癥的日間護理中心、社會日托中心、長者護理中心）、精神病日間康復以及居家服務，如居家安寧療護、安寧居家護理、家庭醫療、家庭護理、居家幫護以及居家個人護理。

四是根據家庭收入水平對那些在社區做血液透析和腹膜透析的人群每月發放現金補貼。如對家庭人均月收入在700新元及以下且選擇血液透析的低收入人群每月發放1138新元（新加坡公民）和910新元（永久居住居民）的現金補貼；而對選擇腹膜透析的人群每月發放1188新元（新加坡公民）和960新元（永久居住居民）的現金補貼。

政府為貧困和低收入人群提供機構養老服務。新加坡在1984年將照護老年人的機構分為兩類：一類是專為照護貧困老人的機構；一類是專為照護體弱多病老人的機構。前者由政府舉辦；后者在政府的資助下主要由志愿型福利機構建立和管理，收住由政府綜合護理署送來的符合救濟標準的老人。政府通過福利院等機構為貧困、低收入老年人提供養老服務，但獲得此項資格需滿足以下三個限制條件：（1）是新加坡公民或獲得永久居住權的居民；（2）達到中長期照護服務收住標準；（3）入住由衛生部資助的服務機構接受照護。根據新加坡統計年鑒，2010-2016年政府福利院每年收住的老人數量并沒有多大波動，占不同類型敬老院總收住人數的比例維持在11.0%左右；老年庇護所收住的老人數量2016年為666人，占敬老院總收住人數的5.7%；而由政府補貼的志愿型養老院收住老人的占比最高在50%以上。

綜上可知，新加坡政府根據家庭人均月收入水平為貧困、低收入老年人制定了全面且詳細的養老保障方案，既有一般的生活輔助，又有養老服務以及醫療服務方面的援助，以免其陷入老年貧困的生活狀態。表現出三個特征：一是針對貧困、低收入老年人的養老保障政策并非“一刀切”。一般來說，家庭人均月收入越低的人群獲得的補貼越高，家庭人均月收入不同的人群入住不同機構接受養老服務時獲得政府床位補貼的比例亦不同；二是為防止“因老致貧”，新加坡政府對那些入住社區醫院（社區醫院在新加坡是養老服務體系的重要組成部分）的老年人按照家庭人均月收入情況均給予一定比例的床位補貼；三是社群主義的文化理念在為老服務中廣而用之，如鼓勵志愿機構參與建設和運營低收入老年人群的養老服務，使其發揮重要的作用。我國與新加坡具有相似的文化背景、相似的人口生育政策以及相似的老齡化速度，其兜底貧困、低收入老年人的養老政策值得我們學習和 借鑒。