福利疊加與懸崖效應：如何讓低保對象走出福利依賴？*

◎安 華 趙云月

黨的十九大報告指出，從現在到2020年，是全面建成小康社會的決勝時期。我國脫貧攻堅進入了更深層次和更為復雜與艱難的發展階段，面臨的任務和形勢十分嚴峻。最低生活保障制度作為我國社會救助中最核心的內容和最重要的組成部分，是維護社會底線公平、促進可持續生計的重要制度安排，對于反貧困發揮著不可替代的兜底性保障作用。根據民政部數據，截至2016年底，全國有城鎮低保對象855.3萬戶、1480.2萬人，有農村低保對象2635.3萬戶、4586.5萬人，城鄉低保標準分別為494.6元/人/月、3744.0元/人/年。各級財政的城鄉低保支出逐年增加，城鄉低保待遇逐年提高，城鄉低保標準差距逐年縮小。最低生活保障制度基本實現了“應保盡保”，有效促進了民生保障資源的合理再分配，緩解了社會矛盾，維護了社會的穩定與發展。

但是，最低生活保障制度在發展過程中也存在著嚴重的福利依賴問題，導致“應退未退”現象時有發生，給低保的動態管理工作造成一定的困難。究極原因，一方面是由于低保政策本身權利義務關系不對等，享受低保人群基本不需要履行義務，必然會增加制度的“吸引力”和公眾的依賴度，另一方面是由于低保與住房、教育、就業、醫療、水電氣供應等專項救助和補貼政策捆綁，獲得低保成為享受其他救助和補貼的門檻，產生了嚴重的福利疊加效應，進一步增加了低保制度的“吸引力”和福利依賴度。此外，對于剛剛擺脫貧困的低保邊緣戶而言，在喪失低保資格的同時，還喪失了疊加在低保資格之上的相關補貼和專項救助資格，生活狀況會急劇惡化，產生懸崖效應，實際生活水平甚至不如吃低保的時候，這就形成了負向激勵，低保戶必須想方設法保住自己的低保資格。以上種種原因都使得低保家庭產生了對救助和福利的強烈依賴心理，“養懶漢”現象愈演愈烈，造成最低生活保障政策的目標偏離，在保障基本生活的同時，通過發展生產和積極就業幫助困難群體擺脫貧困的效果未能充分發揮。福利依賴既損害了社會公平正義，也造成了有限福利資源的錯誤配置和浪費。因此有效規避福利疊加與懸崖效應的產生，讓低保對象走出福利依賴具有重要的現實意義。

一、福利依賴形成的理論分析

20世紀70年代，西方國家在經歷“石油危機”后經濟發展速度開始減緩，而福利國家建設的腳步卻沒有因此停下，隨之而來的是政府公共財政收入難以負擔龐大的福利費用開支，“增收節支”成為福利改革的主旋律。“福利依賴”一詞就是在這樣的背景下產生并引發關注。目前學術界還沒有統一的定義來描述“福利依賴”。美國健康和人類服務部提出：當一個家庭年收入的50%以上來自于政府無條件的為低收入家庭提供的補助或補償，且這些收入與勞動無關時，這個家庭就可以稱為“福利依賴”。本文所研究的“福利依賴”，是指一個家庭中的部分或全部成員處于勞動年齡階段且具有勞動能力，但卻缺乏求職意向和求職行為，也不愿意發展生產和自主創業，長期滯留在最低生活保障系統中依靠救助金為生的群體的生活狀態和行為方式。“福利依賴”作為社會保障系統運行產生的慢性疾病，會產生許多不良后果：“福利依賴”群體只消耗公共財政而不創造社會價值，造成公共資源的極大浪費并延緩社會進步；“福利依賴”會造成政策“養懶漢”“搭便車”等現象，影響社會公平，引發社會自食其力者的不滿，造成社會動蕩；“福利依賴”人群長期受助后可能會產生懶散、怠慢的價值觀，甚至可能形成“福利依賴”文化并在代際間傳遞，對下一代的思想產生消極影響，不利于社會的可持續發展。

二、最低生活保障政策的福利疊加效應

造成低保對象福利依賴的一個重要原因就是基本生活救助和專項救助的政策疊加效應。隨著社會救助體制的不斷完善，許多專項救助例如教育救助、醫療救助、住房救助等也在逐步發展，而“低保身份”則成為享有這些專項救助的準入資格，這就產生了最低生活保障政策的“福利疊加”效應，增加了低保的“含金量”和“吸引力”。以內蒙古為例，低保家庭子女考上本科和專科分別可以一次性獲得4萬和3萬元的教育救助，對于非低保戶而言，子女教育的確是一筆不小的開支，一些低保邊緣家庭因子女教育而陷入貧困。因學致貧與因病致貧是困擾低保邊緣群體的兩大致貧因素。

隨著實踐過程中保障水平的不斷提高和保障范圍的不斷擴大，最低生活保障政策的“福利疊加”效應愈發明顯，導致原本只是“按標補差”的底線社會救助制度逐漸脫離“兜底”的目標定位并開始向身份捆綁型的福利化偏移。“福利疊加”效應是產生“福利依賴”的重要原因。一方面，低保設計的初衷是扶弱濟困，因此低保對象在道德層面上具有極大優勢，優先享有各種優惠政策也變得合情合理合法，但長此以往，部分低保群體在享受各項救助與福利時變得心安理得，產生了“福利依賴”。另一方面，低保身份捆綁了“一攬子”福利，獲得低保資格就意味著可以同時享有其他多種救助，超出預期的綜合性福利供給讓更多的低保群體主動選擇“福利依賴”，喪失了通過發展生產和勞動就業增加收入的 動力。

三、最低生活保障政策的懸崖 效應

造成低保對象福利依賴的另一個重要原因是收入提高退出低保后，生活水平可能不但沒有改善反而不如從前，因生活水平落差大而產生“懸崖效應”。“懸崖效應”是指事物在變化的臨界點（線）階段或范圍所發生的變化特征和結果，即由于量變突破“度”而引起的質變。筆者認為，最低生活保障政策所產生的“懸崖效應”，是指低保群體在享受多種優惠政策后的生活水平原地跳躍式突增，甚至高于低保邊緣群體的生活質量，而當他們退保以后，就會失去所有收入來源，生活跌入崖底的狀態。

低保政策的“懸崖效應”會在思想上和行動上助長低保對象的“福利依賴”傾向。部分有就業積極性和生產創業意愿的低保家庭，通過努力增加了收入，使得家庭的人均收入略高于最低生活保障線，他們因此被排除在低保政策之外，成為低保邊緣群體。在基本生活方面，低保邊緣群體與低保人群大同小異，當他們遭遇天災人禍或者支出子女教育和大額醫療費用后，其基本生活費用因上述剛性支出而被擠壓，其基本生活狀況急劇惡化，入不敷出的收入狀況和脆弱的抗風險能力會使他們的生活水平甚至低于低保人群，使得主動走出福利依賴變得得不償失。我國目前缺少對低保邊緣群體的相關政策與立法，當低保群體退保后成為低保邊緣群體時，其收入仍處于較低水平，并且極其不穩定，經常會有波動，他們可能會因為臨時性突發事件產生大額支出而陷入生活困境或再次返貧，然后重新被納入低保群體。如此循環往復，他們就會產生惰性，徹底變為“低保戶”，形成“福利依賴”。

四、促進低保對象走出福利依賴的可行路徑

我國傳統的社會救助是為了抵御外部風險而建立起來的，其目標是為了維護貧困人群最基本的生存，其本質是被動的事后風險分配制度，其責任主體是政府。而這種消極的福利觀念既會因為政策的普惠性加重財政的負擔，又會因為沒有責任約束而產生較為嚴重的道德風險和“福利依賴”。因此，應采取以下措施對低保對象的福利依賴問題進行系統治理。具體說來，一要實現救助理念由消極福利向積極福利轉變，合理界定社會救助的責任邊界；二要完善救助對象的目標瞄準機制，避免錯保漏保；三要采用階梯救助模式提高救助的精準度，實現困有所助；四要建立相關激勵與約束機制，從源頭上杜絕不勞而獲的“等靠要”思想；五要促進低保與就業和扶貧政策的有效銜接，通過政策合力增收 脫貧。