加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理的探索與實(shí)踐—基于山東省威海市、煙臺市、淄博市的調(diào)研報告

◎中央黨校第43期中青一班第7課題組

“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。”城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。加強(qiáng)和創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層治理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理，是夯實(shí)黨的執(zhí)政根基、鞏固基層政權(quán)的最基礎(chǔ)性工作。圍繞這一課題，課題組到山東省威海市、煙臺市、淄博市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，詳細(xì)考察了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，召開了座談會并做了問卷調(diào)查，了解到一些情況，形成了一些 想法。

一、山東省加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理的做法和成效

山東省各級黨委政府高度重視加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理工作，在完善體系、整合資源、提升能力等方面，積極探索，大膽實(shí)踐，創(chuàng)新出臺了不少政策措施，有效維護(hù)了群眾切身利益和城鄉(xiāng)和諧穩(wěn)定。

（一） 突出黨建引領(lǐng)，把基層黨組織打造成為堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。一是健全完善組織領(lǐng)導(dǎo)體制。成立了由23個省直部門參加的省社區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺20多個專項政策。二是構(gòu)建區(qū)域化黨建工作新格局。普遍建立“街道黨工委—社區(qū)黨總支—網(wǎng)格黨支部—樓道黨小組”四級黨組織架構(gòu)。三是凝聚基層黨組織戰(zhàn)斗力，更好發(fā)揮先鋒模范作用。

（二）突出政府負(fù)責(zé)，打通服務(wù)社區(qū)群眾“最后一公里”。一是抓設(shè)施規(guī)劃布局。相繼實(shí)施城市社區(qū)工作服務(wù)用房三年行動計劃、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)三年行動計劃。二是抓服務(wù)體系建設(shè)，出臺《山東省城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》。三是抓服務(wù)能力提升。全力深化“放管服”改革，大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，建立“一窗受理”“全程代辦”等制度。四是開展社區(qū)減負(fù)行動，將社區(qū)減負(fù)工作納入全省城市街道、社區(qū)區(qū)域化黨建聯(lián)席會議重點(diǎn)任務(wù)。五是整合服務(wù)社區(qū)管理力量。威海市環(huán)翠區(qū)為進(jìn)一步提高社區(qū)建設(shè)管理水平,經(jīng)市編委批準(zhǔn)專門成立了社區(qū)工作管 理局。

（三） 突出群眾主體，加強(qiáng)民主協(xié)商深化群眾自治。一是推動居民議事協(xié)商。健全協(xié)商平臺、拓寬協(xié)商途徑、規(guī)范協(xié)商程序、豐富協(xié)商形式，暢通城鄉(xiāng)居民訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障渠道。二是實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”工程。煙臺市芝罘區(qū)中臺社區(qū)、大海陽社區(qū)通過提升社區(qū)服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治的做法得到了趙樂際同志的充分肯定。三是促進(jìn)法治德治自治有機(jī)融合。在全國率先啟動實(shí)施“四德工程”，以“孝、誠、愛、仁”為重點(diǎn)加強(qiáng)公民道德建設(shè)，實(shí)現(xiàn)群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

（四） 突出社會協(xié)同，健全完善“四社聯(lián)動”機(jī)制。一是培育發(fā)展社會組織。通過政府購買服務(wù)等措施，促進(jìn)社會組織參與社區(qū)文化、社區(qū)體育、社會救助、居家養(yǎng)老、青少年保護(hù)、社區(qū)矯正等領(lǐng)域服務(wù)。二是加強(qiáng)社區(qū)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)。2016年底，出臺《山東省社區(qū)社會工作專項計劃實(shí)施方案》，對社區(qū)社會工作人才配備提出明確要求。三是推進(jìn)社區(qū)、社區(qū)社會組織、社會工作專業(yè)人才和社區(qū)志愿者“四社 聯(lián)動”。

山東省加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理的探索實(shí)踐，符合中央精神要求，順應(yīng)發(fā)展趨勢規(guī)律，切合全省當(dāng)?shù)貙?shí)際，不僅有效提升了山東基層治理水平，對其他地區(qū)也有一定的啟示和借鑒 意義：

（一） 必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。山東省把強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫徹基層治理的主線，推動黨組織管理和服務(wù)力量下沉，強(qiáng)化政治功能，建設(shè)服務(wù)型黨組織，抓住了基層治理的“牛鼻子”“主心骨”，為加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理提供了堅強(qiáng)保障。

（二） 必須堅持以人為本。山東省牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，想群眾之所想，急群眾之所急，辦群眾之所需，把工作做到人民群眾的心坎上，架起聯(lián)系群眾的“連心橋”，有效提升了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，為加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理創(chuàng)造了良好環(huán)境。

（三） 必須堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。山東省把基層治理納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，分類施策、差異推進(jìn)，多渠道吸引不同年齡、職業(yè)群眾廣泛參與，既扎牢織密了民生保障網(wǎng)，又實(shí)現(xiàn)了治理全覆蓋，有效維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。

（四） 必須堅持創(chuàng)新支撐。山東省加強(qiáng)智慧社區(qū)建設(shè)、創(chuàng)新設(shè)計民生綜合保險、打造民生服務(wù)品牌等做法，都有效解決了基層社會的一些矛盾問題，充分提高了基層治理的實(shí) 效性。

（五） 必須堅持文化引領(lǐng)。山東省以文化建設(shè)為切入點(diǎn)，通過實(shí)施“四德工程”，興建鄉(xiāng)村文化大院、鄉(xiāng)村博物館等形式，構(gòu)建人民群眾共有精神家園，既推動了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，又生動闡釋了社會主義核心價值觀，為做好基層治理打下了牢牢根基。

二、 山東省加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理面臨的困難和問題

調(diào)研中各方面也反映了一些情況問題，提出了一些意見建議，其中既有山東人口以及經(jīng)濟(jì)文化社會發(fā)展實(shí)際等方面的客觀情況，也有許多全國面上的共性問題，特別是人民日益增長的美好生活需求和基層治理發(fā)展不平衡不充分的矛盾越來越突出，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以高度重視，認(rèn)真加以解決。

一是城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)不平衡不充分。通過問卷調(diào)查分析，三市農(nóng)村居民對社區(qū)服務(wù)綜合滿意率比城市居民低6個百分點(diǎn)，對比度差距最大的是對物業(yè)服務(wù)的滿意率，高達(dá)11.15個百分點(diǎn)。社區(qū)教育便捷性認(rèn)可度最高，為80.33%；隨意擾民現(xiàn)象滿意度最低，為70.82%。城鄉(xiāng)居民認(rèn)為當(dāng)前村（社區(qū)）迫切需要解決的問題占前五位的是：社區(qū)養(yǎng)老問題達(dá)36.07%，社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生問題為21.31%，社區(qū)治安問題、社區(qū)服務(wù)問題、居民參與問題并列為20.66%。城鄉(xiāng)社區(qū)信息化建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

二是社區(qū)組織的服務(wù)能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。社區(qū)是人們參與社會生活和政治生活的主要場所，隨著各級管理服務(wù)重心逐步下移，居民對社區(qū)組織的需求度和依賴性逐漸增強(qiáng)。但與此相比，城鄉(xiāng)社區(qū)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來源、人員配備、基礎(chǔ)設(shè)施等與所承擔(dān)的職責(zé)卻還有較大差距，有的缺乏固定場所和活動設(shè)施，有的只重視硬件投入建管服失衡，再加上工作人員不足，社區(qū)規(guī)劃工作滯后，社區(qū)工作者專業(yè)水平低等原因，服務(wù)能力很難全方位滿足居民服務(wù)需要，更談不上服務(wù)質(zhì)量的提高。

三是基層“人、財、物”配置有待優(yōu)化。突出表現(xiàn)為社區(qū)日常群眾性文化活動、為民服務(wù)建設(shè)性資金等嚴(yán)重不足，與其承擔(dān)的繁雜工作形成鮮明對比。相關(guān)部門委托社區(qū)辦理公共服務(wù)事項時，“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”也未完全落實(shí)，許多工作進(jìn)了社區(qū)，經(jīng)費(fèi)人員職權(quán)卻沒有到位配齊，社區(qū)工作人員經(jīng)常遇到“看得見卻管不著”的尷尬，亂搭建、亂停車、裝修擾民等問題，他們都無權(quán)處理，給工作帶來了很大 壓力。

四是社會工作專業(yè)化程度相對較低。一方面社區(qū)社工數(shù)量偏少，尤其是農(nóng)村地區(qū)，不僅服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入不足，社工數(shù)量、服務(wù)能力也明顯不足。如淄博市持證社工僅有367人，煙臺市70%持證社工集中在中心城區(qū)。另一方面，社會組織數(shù)量偏少，參與治理領(lǐng)域不充分，普遍存在經(jīng)費(fèi)缺乏、場地缺乏、隊伍不穩(wěn)定和服務(wù)水平不高等問題，服務(wù)方式單一，管理理念落后，大多處于“自發(fā)組織、自由活動”狀態(tài)。社區(qū)工作方法也有待于進(jìn)一步創(chuàng)新。

五是以人民為中心的共治機(jī)制尚未形成。基層治理過度依賴“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”，依靠專門力量多、社會力量少，采取行政手段多、市場辦法少。社區(qū)協(xié)商機(jī)制還不完善，協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序也不夠規(guī)范，群眾參與公益、互助和文體活動多，社會熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題少；事后公示、開展評議多，事前參與討論少；離退休老人、黨員干部參與多，年輕人積極性不高。駐社區(qū)單位共駐共建意識、機(jī)制也還有待 加強(qiáng)。

六是基層群眾自治制度有待進(jìn)一步完善。法律制度不夠健全，《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》亟需適時加以修訂完善。選舉工作不夠規(guī)范，一些地方的村委會換屆選舉存在拉票賄選、不正當(dāng)競爭等問題；社區(qū)居委會換屆選舉居民參與熱情不高，直接選舉率較低。參與渠道不夠暢通，部分地方存在村民會議召開不經(jīng)常、村級協(xié)商不普及、村務(wù)監(jiān)督流于形式等問題；城市社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化水平有待提高。

三、 加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理的對策與建議

黨的十九大報告明確提出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，這為加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理提供了根本遵循，也對下一步工作提出了新的更高要求。綜合調(diào)研情況，我們認(rèn)為加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理必須從以下幾個方面統(tǒng)籌施策：

第一， 進(jìn)一步強(qiáng)化黨組織核心作用。完善中央層面城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，將《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》部門重點(diǎn)任務(wù)分工涉及的主要部門納為成員單位，切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的頂層設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)。各地也要盡快成立高規(guī)格的城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，密切部門協(xié)同，構(gòu)建齊抓共管的工作格局。

第二， 進(jìn)一步提高社區(qū)服務(wù)能力。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃建設(shè)。落實(shí)各級政府責(zé)任，將城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī) 劃等。二是深入開展社區(qū)減負(fù)行動。進(jìn)一步完善社區(qū)工作事項清單及協(xié)助政府工作事項清單。三是加快社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)。

第三， 進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系。一是大力發(fā)展社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、社會福利、技能培訓(xùn)等基本公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。二是拓展社區(qū)共享空間，提高社區(qū)共享承載和服務(wù)能力。三是堅持以社會化、市場化為手段，大力支持企業(yè)、個人和社會組織發(fā)展社區(qū)便民利民服務(wù)。四是完善社區(qū)互助服務(wù) 體系。

第四， 進(jìn)一步加強(qiáng)治理隊伍建設(shè)。一方面，分期、分批組織各級政府分管負(fù)責(zé)同志、民政業(yè)務(wù)骨干和一線社區(qū)工作者等參加專題培訓(xùn)，幫助大家解疑釋惑。鼓勵參加國家社會工作職業(yè)資格評價。另一方面，構(gòu)建各類社會工作者服務(wù)基層長效機(jī)制。對于社區(qū)工作者，要逐步提高其待遇保障。對于志愿者，則要完善激勵與保障機(jī)制。對于社會組織，要充分調(diào)動社會組織參與社區(qū)建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

第五，進(jìn)一步加大基層治理投入。要推動人財物和責(zé)權(quán)利對稱下沉到基層，同時逐步改變以政府投入為主的形式，建立多元化投入機(jī)制。這方面，尤其要積極穩(wěn)妥地把商業(yè)保險引入基層治理體系，發(fā)揮好其在完善、提升基層治理中的特殊作用。當(dāng)務(wù)之急，是加強(qiáng)頂層設(shè)計，明確將商業(yè)保險納入基層治理體系和政府購買服務(wù)范圍，鼓勵各級政府深化與保險機(jī)構(gòu)的溝通合作，探索利用商業(yè)保險手段提升基層治理水平的途徑 方法。

第六，進(jìn)一步創(chuàng)新基層治理機(jī)制。一是落實(shí)基層治理責(zé)任制，將基層治理納入各地黨委政府議事日程。二是進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)黨務(wù)公開，健全社區(qū)黨員代表議事制度。三是全面推行“四社聯(lián)動”機(jī)制，完善“四社聯(lián)動”平臺，建立健全“四社聯(lián)動”聯(lián)席會議、信息聯(lián)通、組織聯(lián)建、服務(wù)聯(lián)辦等制度規(guī)定。四是注重發(fā)揮好社區(qū)能人、鄉(xiāng)賢群體等的領(lǐng)頭羊、帶頭人、橋梁紐帶作用。五是建立健全基層矛盾化解對話機(jī)制,發(fā)揮村(社區(qū))兩委的群眾利益代言與協(xié)調(diào)作用,把矛盾問題特別是信訪問題化解在基層。

第七，進(jìn)一步完善基層群眾自治制度。一是不斷總結(jié)《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》實(shí)施中的有關(guān)問題，積極推動《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》的修訂完善工作。二是貫徹實(shí)施《村民委員會組織法》，修訂完善村委會組織法實(shí)施辦法、村委會選舉辦法，規(guī)范基層選舉工作。三是持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，落實(shí)擴(kuò)大人民有序政治參與的“五個民主”要求，進(jìn)一步抓好城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商關(guān)鍵環(huán)節(jié)、制度銜接、支持保障和規(guī)范化建設(shè)，完善議事規(guī)則和工作規(guī)程，通過會議協(xié)商、書面協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等形式，廣泛多層次制度化開展議事協(xié)商，形成有事好商量、眾人的事情由眾人商量的良好氛圍。