建設北京特色公共法律服務體系的構想及實踐路徑*

北京市司法局課題組

推進公共法律服務體系建設是中央從全面依法治國的戰略高度作出的重大戰略部署。近年來，北京市司法行政系統為了深入貫徹落實黨的十九大精神和黨的十八屆四中全會關于公共法律服務體系建設的決策部署，全面落實依法治國方略和《全國司法行政工作“十三五”時期發展規劃綱要》的要求，在充分發揮首都區位優勢的基礎上，兼顧京津冀協同發展的需要，吸收國內其他省份的經驗，探索構建具有北京特色的公共法律服務體系。

一、北京市公共法律服務體系建設的指導思想與目標原則

為了進一步深化司法行政改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，建設社會主義法治國家，北京市根據《司法部關于推進公共法律服務體系建設的意見》，結合北京作為首都的特殊定位以及京津冀協同發展的戰略部署，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，確立了“黨委領導、政府主導、司法行政部門統籌、相關部門聯動、社會協同”的公共法律服務體系建設總思路，著力統籌整合公共法律服務資源，拓展法律服務領域，提升法律服務水平，協同推進北京司法行政改革和首都特色公共法律服務體系建設，積極推動良好法治環境建設，依法推進基層社會治理，為推動依法治國首善之區和國際一流和諧宜居之都建設發揮好法治應有的作用。

基于上述指導思想，北京市以“實現法律服務全覆蓋、提升法律服務質量”為目標，不斷強化“為民、便民、利民”的法律服務宗旨，積極創新公共法律服務供給體制機制，不斷提升公共法律服務質量和水平，形成覆蓋中央機關、北京市以及城鄉社區需求，并輻射京津冀一體的公共法律服務體系，面向國家機關、人民團體、企事業單位、社會組織、人民群眾等各類社會主體提供精準、普惠、及時和高效的公共法律服務。北京市在公共法律服務體系建設中遵循了以下原則：第一，法律服務工作的立體化。積極合理地規劃法律服務工作的布局，通過“線上”“線下”的貫通實現立體化的工作模式。確保線下實體公共法律服務場所貼近百姓生活圈，可以迅速便捷地為人民群眾提供“一站式”服務；確保線上系統暢通暢聯，及時有效地解決和分流人民群眾不同的法律需求，打造出集司法行政各項職能于一體的公共法律服務線上平臺。第二，法律服務產品供給的多層化。確保法律服務產品的供給在滿足城鄉居民、企事業單位、社會組織等的法律服務需求基礎上，建立起可以進一步滿足市級國家機關、中央級國家機關的法律服務需求的多層級供給系統，使得公共法律服務體系建設順應國家治理體系和治理能力現代化的要求。第三，法律服務的個性化。北京市公共法律服務的供給不僅要滿足常規的法律服務需求，而且要結合地區實際情況，建立起地區公共法律服務需求分析研判機制，形成品類齊全、互動友好、切實管用的產品供給體系，探索研發出“適銷對路”的公共法律服務產品，為需求者提供個性化的法律服務產品。第四，法律服務的智能化。利用好北京得天獨厚的科技資源，創新利用“互聯網+”的思維，建立起使用便捷、服務全面、響應迅速的掌上服務終端，并積極利用大數據運算技術，及時有效地統計出公眾的法律服務需求與社會矛盾焦點，為政府治理決策提供有效的數據參考。

二、北京市公共法律服務體系建設的基本框架

北京市公共法律服務體系的框架設計可分為兩個部分，即公共法律服務體系內部制度機制建設和公共法律服務體系外部銜接機制建設。內部制度機制建設包括四個部分：公共法律服務實體平臺、公共法律服務網絡平臺、公共法律服務熱線平臺及公共法律服務項目平臺。外部銜接機制分為三個層面：一是與中央機關緊密聯系，提供符合要求的法律服務；二是與北京市公安局、法院、檢察院、監察委員會、仲裁等機構建立銜接；三是與京津冀協同發展戰略形成聯動，為區域發展提供助力。

在內部制度機制建設中，公共法律服務的實體平臺建立橫縱結合的架構，即法律咨詢、法律援助等各項法律服務所形成的橫向融合和市公共法律服務中心、區公共法律服務中心、鎮公共法律服務分中心以及村（居）公共法律服務室所形成的四級縱向體系。而服務內容具體包含：（1）法律宣傳與法治文化活動；（2）法律援助；（3）公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、非訴訟法律事務、公證、司法鑒定的法律服務；（4）人民調解；（5）安置幫教等服務項目。為了確保這些法律服務項目在實體平臺中的順利、有效運行，彼此形成工作銜接，提高工作效率，線上服務平臺建設則主要運用“12348北京法網”、微信公眾號、移動客戶端和電話咨詢平臺等載體展開。一方面，加強建設與部級公共法律服務網上平臺——“12348中國法網”相銜接的北京市公共法律服務網“12348北京法網”，并完善相應的移動客戶端、微信公眾號。依托互聯網形成統一的基礎網絡，形成人民群眾與司法行政機關工作人員、法律服務提供者的數據共享交換，廣泛實行網上咨詢、網上辦理、網上審核、網上監督，更加便捷、及時地提供公共法律服務。另一方面，加強“12348”法律服務熱線電話平臺基礎設施建設，使“12348”法律服務熱線成為接受群眾法律咨詢、宣傳法律知識、疏導群眾情緒、引導群眾依法維權的綜合平臺。

上述平臺建設過程中最核心的是把握好實體平臺與線上平臺（包含網絡平臺和熱線電話平臺，下同）的關系，既注意到線上公共法律服務與線下公共法律服務具有顯著的差異，也要關注其內在聯系，實現兩者的無縫銜接。對此司法部和北京市司法局建立了“一站式”公共法律服務需求解決模式，即嘗試建立“客服式法律引導服務”模式。通過一口式咨詢，用親民客服的方式，提供綜合性法律咨詢服務，具體的運行流程為：第一，通過“12348北京法網”、官方微博和各類宣傳陣地的宣傳，引導服務需求者根據自身情況選擇獲取公共法律服務的方式。第二，選擇線上平臺的服務需求者通過微信公眾號、移動客戶端和電話熱線進行法律咨詢，如果線上直接解決的問題，則導流至相應服務平臺，并對接后臺的服務，讓此類用戶足不出戶便可獲得公共法律服務；如果不屬于司法行政職能范疇，在給予專業性解答后，明確告知其通過其他途徑尋求其他部門的幫助；如果是線上無法直接解決的問題，則引導其就近選擇實體服務平臺解決。

服務需求者進入實體服務平臺尋求法律幫助，先通過法律咨詢進行分流，能夠直接解答的便直接解答；如果需要進一步的公共法律服務，則轉入相應的公共法律服務渠道。以此形成以微信公眾號、移動客戶端和12348電話平臺為核心，并與官方微博、“12348法網”和實體法律服務中心相互配合的公共法律服務體系格局。

外部銜接機制是指主要反映公共法律服務體系運作對接的互通機制。通過有效解決公安機關、檢察機關、審判機關、行政機關甚至監察機關等不同機構、不同層面、不同部門的職能銜接問題，來提高公共法律服務的質量和效率。

三、北京市公共法律服務體系建設的實踐路徑

北京作為我國的首都，其職能特殊性決定了公共法律服務體系建設的特殊性。需要立足于全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的定位，滿足服務首都的功能要求。此外，貼合依法治國首善之區、國際一流和諧宜居之都的建設要求，以首都意識和首善標準為黨政軍首腦機關提供高質量服務。為此，北京市公共法律服務體系建設的實踐路徑主要體現在三個層面：一是宏觀建設層面，即明確公共法律服務體系的架構，以黨建為引領，以政府為主導，為黨政軍首腦機關及人民群眾提供所必需的法律服務。二是微觀建設層面，完善公共法律服務體系各項制度，并建成銜接且聯動的動態體系。三是目標規劃層面，準確把握體系建設的目標，按照服務首都的核心功能、服務京津冀的協同功能、服務城鄉居民、服務多種經濟成分為目標，確保北京的公共法律服務體系建設工作有序、高效地展開。具體如下：

（一）宏觀建設層面：確立公共法律服務體系的基本架構

宏觀層面的公共法律服務體系架構對北京市公共法律服務體系建設具有指導意義。北京市在公共法律服務體系建設過程中特別注意以下內容：一是加強頂層設計，健全公共法律服務的政策法規體系。在法律層面，北京市積極開展規范性文件綜合研究，將各部門的工作要求、流程以規范性文件的形式固定下來，以確保基本公共法律服務體系的有序運行。在政府規劃層面，突出政治引領、黨委領導、政府主導的思路，不斷健全公共法律服務組織保障機制，以確保公共法律服務體系建設的正確政治方向。市、區兩級政府均成立公共法律服務體系建設領導小組，與現有普法領導機構合署，由司法行政部門負責日常工作，各相關職能部門在職責范圍內相互配合。二是專項經費保障制度配合。北京市建立專項經費保障制度，為公共法律服務體系的規劃、建設及運行提供充足的資金支持。首先，深入調查全市開設的法律服務平臺，根據調研情況將所需經費列入財政預算，推進相關工作經費保障常態化、制度化，以保障公共法律服務落實到位。其次，建立公共法律服務補貼機制，健全人民調解個案補貼、法律援助案件補貼、律師駐點服務補助等制度，以確保將更多經費投向基層，尤其注重針對弱勢群體的法律援助，確保政府購買法律服務有重點、有成效。同時，不斷拓寬籌資渠道，為公共法律服務的開展提供經費補充。最后，設置公共法律服務專項資金，強化資金管理，做到專款專用，并通過審計和績效考核等提高資金使用效益。三是建立高素質的公共法律服務隊伍。公共法律服務的隊伍素質、能力與公共法律服務的質量直接掛鉤，一方面統籌整合司法行政內部的各類法律服務資源，以不斷地提升公共法律服務專業隊伍的服務水平和服務能力。另一方面調動社會公眾參與，實現專業化和多元化公眾參與相結合。部署開展法律服務志愿者招募活動，組織動員高校法律專業的師生、退休政法干警等社會專業力量參與公共法律服務，努力實現供給主體和供給方式多元化，促進法律服務隊伍的專業化。

（二）微觀建設層面：完善公共法律服務體系中的各項制度

為推動法律顧問、法律援助、司法鑒定、公證、人民調解、仲裁等各項基礎法律服務制度的完善與服務質量的優化升級，北京市探索研發頗具個性化、更貼合群眾法律需求的公共法律服務產品。第一，完善法律顧問制度。堅持專業服務、創新服務、規范服務，為國家機關、人民團體、企事業單位、社會組織、人民群眾等各類社會主體提供專業的法律意見和法律咨詢。專業服務是指為重點人群、重點行業提供的個性化法律咨詢服務。創新服務是指關注新常態下社會民生等各類法律服務需求，創新服務方式，拓展服務領域，豐富服務內容，鼓勵法律服務機構和社會組織開發公共法律服務產品，實現公共法律服務供給多元化、服務標準化、效果最優化，推動公共法律服務的轉型升級。規范服務是指規范服務行為、維護服務秩序，為首都和京津冀協同發展提供有品質、高標準、規范化的法律服務。在全市各級公共法律服務中心（站點）建立服務清單，明確產品的服務對象、供給主體、服務內容、服務流程等，制定服務質量標準，形成監督管理體系，建立動態調整機制。第二，完善法律援助制度。建立法律援助事項范圍和經濟困難標準動態調整機制，不斷拓展法律援助服務內容，使困難群眾享受到更加廣泛的法律援助服務。根據“應援盡援”“應援優援”的原則，在維持現有的援助項目與優惠措施基礎上，將一些涉及民生的案件，如土地承包經營權糾紛、相鄰權糾紛、宅基地使用權糾紛、環境損害糾紛、人身損害糾紛等，納入法律援助范圍之內。在刑事訴訟中，研究建立律師代理經濟困難當事人申訴案件制度，完善法律援助與司法救助、社會救助的銜接機制，不斷擴大法律援助覆蓋面。開展多種專項維權活動，維護農民工、婦女、殘疾人、老年人、軍人軍屬等特殊群體合法權益。第三，完善司法鑒定制度。通過公共法律服務體系建設引導司法鑒定參與勞動爭議、醫療、交通肇事等領域的矛盾糾紛化解，為人民群眾依法維權提供證據支撐，鼓勵更多的司法鑒定機構及司法鑒定人，積極進駐公共法律服務大廳為群眾提供專業化服務。另外，建立司法鑒定專家庫，規范行業準入門檻，定期檢查司法鑒定質量，加大對虛假鑒定的懲處力度，并探索建立退出機制。在鑒定服務這一領域，人民法院和司法行政機關以問題為導向，進一步理順司法活動與行政管理的關系，建立常態化的溝通協調機制，開展定期和不定期溝通會商，協調解決司法鑒定委托與受理、鑒定人出庭作證等司法實踐中的突出問題，不斷健全完善相關制度。第四，推動公證體制改革機制創新。積極探索創新公證機構組織形式，建立與市場經濟體制相適應、按市場規律和自律機制運行的公證機構，進一步增強公證工作活力，提升公證服務質量。拓展公證業務領域，將事關群眾切身利益的重大事項納入公證范圍，發揮公證的溝通、證明、監督等職能作用，幫助人民群眾有效防范法律風險。如，積極探索開展公證延伸服務；推行公證便民惠民利民措施，開展網上金融公證、網上保全證據公證等公證法律服務模式創新；為農村土地“三權分置”改革提供專項公證服務等。第五，完善人民調解制度。一是在欠缺品牌意識和長遠規劃的部分地區，鞏固和發展鄉鎮（街道）、村（居）人民調解組織的同時，建成一批具有地區特色、契合職能特點的人民調解品牌，培育一批優秀人民調解組織和人民調解員，逐步實現人民調解專業化、規范化、品牌化。二是整合現有資源，分類設置調解委員會。綜治、公安、民政、司法等單位加強溝通協作，健全完善人民調解與行政調解、司法調解的銜接機制，加強行業性、專業性人民調解組織建設，逐步建立涵蓋醫患糾紛、交通事故損害賠償、勞資糾紛等領域的各級各類專業調解組織，并在訴訟、治安案件、輕微刑事案件和解等方面引入人民調解，健全完善“訴調”“警調”“檢調”銜接機制。

（三）目標規劃層面：把握體系建設的未來目標

北京特殊的職能定位決定了其公共法律服務體系建設工作要以服務首都的核心功能、服務京津冀的協同功能、服務城鄉居民、服務多種經濟成分為目標。一是服務首都的核心功能。北京市公共法律服務體系建設以“講政治、顧大局，自覺維護中央權威，確保各項法律服務政令在北京暢通”為首要任務，切實履行好“四個服務”職責，牢固樹立“首都穩、全國穩”意識，全力確保首都安全穩定。而作為全國的文化中心，北京市公共法律服務工作要切實發揮好全國文化中心的示范作用，努力將公共法律服務中蘊含的人文精神和社會主義核心價值觀融入到中國特色社會主義先進文化之都的建設過程中，將建設的落腳點放置于引導和培育民眾知法、守法，在法律的框架下保障自身合法權益并約束自己的行為，在全國范圍內起到帶頭示范的作用。另外，北京作為國際交往中心，公共法律服務要順應我國成為世界第二大經濟體和國家外交全局的大勢，樹立國際視野，不斷增強公共法律服務保障的能力，形成北京公共法律服務的特色名牌，建立起符合國際化高標準的法律服務體系，向世界展示發展中的社會主義大國首都的法治環境。與此同時，科技創新中心是中央賦予北京的新定位，在公共法律服務體系建設過程中，應充分利用得天獨厚的優勢智力資源等條件，在公共法律服務體系建設中推動創新，在科技運用方面有更大的擔當、更大的作為，充分利用新一輪科技革命的契機，通過公共法律服務智能化手段，促進國家創新驅動戰略的發展。二是服務京津冀協同發展的功能。京津冀地區協同發展是習近平總書記提出的重大國家戰略。北京市在公共法律服務體系建設中，認真研究推進京津冀協同發展中司法工作遇到的新情況新問題，找準切入點、結合點、著力點，充分發揮司法職能作用，為推動京津冀協同發展和雄安新區規劃建設提供更加有力的司法服務和保障。通過法律服務線上線下融合，建立智慧法律服務網絡體系，構建京津冀互聯互通、資源共享的法律服務協作平臺，推動現代科技與法律服務工作深度融合，為京津冀人民群眾提供多方位、多層次、多領域服務，最終形成覆蓋京津冀的公共法律服務體系。三是服務城鄉居民、服務多種經濟成分的功能。一方面要認識到公共法律服務體系建設的最基本的目標，即通過構建新型公共法律服務體系，滿足人民群眾日益增長的法律服務需求，為人民群眾安居樂業提供最可靠的法治環境的保障。另一方面，要認識到北京多種經濟成分需要共同發展的現狀，著力建立起滿足不同經濟成分需求的公共法律服務體系，充分發揮好公共法律服務體系在保障經濟發展、防范金融風險等方面的職能作用，在全北京，乃至全京津冀地區營造起良好的法治環境，促進建立起統一開放、競爭有序的市場體系，推動多種經濟成分蓬勃發展。