論消防技術標準的法律性質

王廣宇，董晉良

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

現代社會科學技術已經成為人類進行生產生活的必要工具，技術標準不僅僅是對純技術性行為的規定，尤其是強制性技術標準很大程度上已經直接關系到公民的權利義務，涉及公民的重大利益。關于技術標準到底是什么，是一門綿亙于法律、科學與政策之間的跨學科的問題。為此，筆者從消防技術標準法律性質的困境出發，對其法律性質進行探討并加以明確，以完善相關法律制度。

一、消防技術標準法律性質的困境

隨著政治經濟體制改革和市場經濟的發展，我國消防行政領域已然形成了消防法律與消防技術標準共同治理的格局。過去，國內外學者對消防技術規范的研究多集中于消防技術層面，從法學角度對消防技術標準進行研究有所欠缺，認識比較膚淺，理論深度不夠，就消防技術標準的法律性質理論界一直存在較大的爭議。大多數學者承認其形式法源存在瑕疵，也認可其在實質上對公民行為的約束力，其爭議焦點在于如何處理這種形式法源與實質效力不匹配的問題。學術界對于消防技術標準的法律性質主要存在以下幾種觀點：

(一)法律規范說

實證主義法學派認為對某規范的法律性質判斷應當以其實踐中產生的效力與約束力作為主要判斷標準。在該觀點下，技術規范作為事實認定構成要件判斷的根據，以及行政活動中的重要依據，對行政機關以及相對人的權利和義務產生影響，技術領域中標準所發揮的功能與社會生活中的法律規則基本相同。因此，該觀點認為技術標準在法律性質上相當于法律規范。

(二)行政規定說

有學者認為，技術規范在形式上不具有制定法法律規范的特征，但在制定和頒布主體上，雖然由涉及標準內容的行業主管部門進行制定，但發布需要標準化行政主管部門的批準或向其備案。實質上如此安排的原因在于制定和頒布技術標準的深層權力來自《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱《標準化法》)，而非來自行政體系層級內部的監督指揮機制，故而技術標準應為行政機關適用《標準化法》的產物[1]。在我國特有國情下，技術規范施行的出發點在于調整行為主體的權利和義務，實際上具備調整其制定主體和相對人的行為的功能。因此，可將其性質對應于行政法規中較低級別的“行政規定”。

(三)技術法規說

“技術法規”一詞最早出現在1979年頒布的《中華人民共和國標準化管理條例》，該條例規定技術標準經過行政法規的規定強制執行，因而定名為技術法規。1988年版的《標準化法》用“強制性標準”取代了“技術法規”一說，此后很長一段時間“技術法規”一詞很少出現。“技術法規”再次引起人們注意是在2000年，我國加入世界貿易組織時簽署的《技術性貿易壁壘協定》，對技術法規進行了相關規定。WTO相關機構組織在對具體案例裁決的同時，對界定技術法規給出了三個判斷標準：一是是否規定產品特性；二是是否適用特定的產品；三是是否強制實施。除此之外還指出判斷是否屬于技術法規不限于其名稱，而應當以是否符合上述三條依據為準。為此，很多學者提出雖然我國國內法沒有明確對技術法規規定，但基于強制性技術標準與技術法規在制定目的上都囿于對秩序和正當目標的追求，在文本上都限于技術事項的要求和規定，在實施效力上應當強制適用，所以我國強制性國家標準相當于該協議所述技術法規，推薦性標準則為協議所述“標準”。

(四)“軟法”說

“軟法”一詞起初應用于國際法領域，指的是“非條約協議”。隨著社會經濟和法治的發展，在我國行政領域已然形成了法律規范和其他被排除在法律規范之外卻具有社會實效的行為規則共同治理的格局，“軟法”這一新興概念，引起了國內法理學和行政法學的關注。傳統上一般認為，“法是體現國家意志的、由國家制定或認可，并由國家強制力保證實施的規范”。而“軟法”，則是多元主體在民主協商、充分溝通基礎上制定或形成的，依靠公共強制或自律互律機制保證實施的規范[2]。“軟法”之“軟”，在于其相比“硬法”而言，不具有嚴格的法律規范形式或是規范形式體系，不一定必須具有完整的效力結構，不直接以國家強制力為實施保障。在傳統的法律理論中，由于技術規范不具有或者至少是不完全具有法的形式而很難在傳統的法律規范體系中找到一席之地，但在技術領域對特定的群體而言，技術規范確實具有約束作用，消防技術標準的特征剛好滿足了消防“軟法”的構成要素，為此，“軟法”學者認為技術標準應當屬于“軟法”的范疇。

以上這些觀點對消防技術標準法律性質的判斷具有一定的合理性但又各有偏頗，不能完全概括技術標準的本質特征。消防技術標準的法律性質究竟如何，還需追根求源，分別從表現形式和實質效力兩個方面加以探討。

二、形式意義的判斷標準

(一)外在表現形式的判斷標準

首先，從命名方式來看，《中華人民共和國立法法》要求規章等規范性法律文件一般稱為“規定”“規則”或者“實施細則”等，不能稱為“條例”。而我國技術標準命名應當遵守標準化體系自有標準，應當符合《GB/T 1.1—2016標準化工作導則》的要求。我國的技術標準一般直接表現出規范對象，以“中華人民共和國國家標準—×××”“×××行業標準”“××標準”“×××技術規范”“×××技術要求”方式進行命名。

其次，就文本形式而言，不同于制定法法律淵源以法律條款形式將規制內容展現于法律文本之中，技術標準的批準發布公告僅規定技術標準的數字編號、標準名稱、被替代編號以及施行日期等事項，在批準發布的公告之外，消防技術標準的文本內容另外單獨成冊。

再次，從公布形式上來看，法律、行政法規以及部門規章分別由國家主席、國務院總理以及國務院部門首長以簽署令的形式公布，地方法規由地方人大主席團或者常委會發布公告方式予以公布，地方政府規章由地方行政首長簽署命令的方式予以公布[1]。消防技術標準則不同，消防技術標準一般是由公安部、建設部或者質量監督檢疫總局等國務院部門以公告的形式予以發布。

另外，我國目前出版的法律規范匯編，沒有將技術標準列入其中的情形，即使列明，也將法規、規章和標準分開列明[3]。

由以上幾點可以看出，在命名方式、文本形式、公布形式以及規范列明等方面，消防技術標準都和消防法律規范有著很大的區別，所以說從形式意義上來說，消防技術標準不具有法律規范的性質。

(二)制定主體的判斷標準

根據《中華人民共和國立法法》的相關規定，法律的制定主體為全國人大及其常委會；行政法規由國務院制定和修改；地方性法規由擁有立法權的地方人大及其常委會制定或者修改；規章的制定修改主體為各行政領域的主管行政機關，即部門規章由國務院各部門負責制定和修改、地方政府規章的制定和修改由擁有規章制定權的人民政府負責。技術標準的制定既可以由行政機關負責，也可以依賴行業協會、科學研究機構和學術團體。在我國，國家消防技術標準由全國消防標準化技術委員會組織會同國務院相關行政主管部門共同制定、編號、發布。我國行業消防技術標準大多數是由公安部消防局提出并組織編寫的公共安全行業標準，由全國標準化消防技術委員會消防管理技術分委員會負責歸口。地方消防技術標準由地方消防標準化行政部門批準后制定，并報國務院標準化行政主管部門和國務院公安部門備案。例如，北京市消防技術標準《建筑消防設施檢測評定規程》(DB 11/1354—2016)由北京市公安局提出并負責歸口，由北京市公安局消防局、北京消防協會以及有關消防技術單位起草，由北京公安局組織實施。由此可知，在制定主體和程序上，消防技術標準不具有法律規范的性質。

三、實質意義的判斷標準

(一)是否有約束力的判斷標準

我國法理學者大多贊同法律的效力在于“對人們的行為都發生在法律上的約束和強制作用。”因此探討消防技術標準的法律性質可以從對人的約束效力這一判斷標準出發。

首先，在消防行政主體的立場上，消防技術標準是行政主體判斷事實認定構成要件的依據，行政主體行使行政權力時首先要依據技術標準進行事實認定，再根據法律法規的規定作出相應的行政許可、處罰等決定。例如，《中華人民共和國行政許可法》第55條規定“實施本法第十二條第四項所列事項的行政許可的，應當按照技術標準、技術規范依法進行檢驗、檢測、檢疫，行政機關根據檢驗、檢測、檢疫的結果作出行政許可決定。”正確運用技術標準判定是否達到保障消防安全的技術要求，既是消防行政主體行使職責的權利，也是法律賦予消防行政主體的法定義務。所以說，消防技術標準對行政機關具有約束效果。

其次，消防技術標準對消防行政相對人具有約束力。雖然技術標準調整的是人和自然的關系，但實際上這一過程必然直接或者間接地涉及相對人的權利和義務，技術規范對公民生產經營、建筑設計過程中提出的技術要求和控制，對工作程序和工作過程的環節及步驟作出的規定，都是對該領域相對人更微觀且直接的規制。還有很多技術規范以客觀事物為對象，提出了技術目標或是目標值，以更為量化的形式規定了相對人應當達到的目標，加上行政機關對技術標準的反復適用并采取一系列手段確保技術要求落實到實際中，為相對人間接規定了權利和義務，產生了法律上的約束效果。

(二)作為裁判依據的判斷標準

實踐中，級別越低的規范性文件對公民權利義務的規定就越細致、越具體，越影響相對人的重大利益。在審判程序中，法官并非沿著《中華人民共和國行政訴訟法》中關于法律規范位階排序的規定適用法律，而是沿著實效的思路從位階較低的審判依據入手。《中華人民共和國行政訴訟法》將技術標準排除在審判依據以外，但在司法實踐中，凡是涉及需要技術專業知識的案例，絕大多數都以技術標準作為判斷事實認定構成要件的基準。

根據舉證責任倒置原則，行政訴訟中行政機關應當首先證明被訴行政行為的合法性，并提供作出被訴行政行為的證據和依據的規范性文件[4]。然而，在專業化較強的行政領域，人民法院往往會對行政機關運用專業知識作出的事實認定和專業判斷給予充分的尊重，因為人民法院明白自己不是事實問題的專家，沒有能力對技術規定的實體內容進行科學判斷和政策選擇，行政主體在專業技術和事實認定能力上更具有優勢。為此，在消防行政訴訟中，人民法院大多會認可消防行政主體作出的技術判斷和事實認定。在中國裁判文書網，以“消防技術標準”為關鍵詞共查詢到行政訴訟案例226個，幾乎沒有判例對消防行政主體依據技術規范認定事實提出異議，從某種意義上來說，消防技術規范對司法裁判具有“先決效力”。

四、消防技術標準的法律性質

2017年《標準化法》重新修改，新法律的實施對一直以來技術標準性質的矛盾進行了一定的梳理，也為消防技術標準法律性質的困境找到了新的出路。新修訂的《標準化法》僅保留強制性國家標準的強制力，要求各類技術標準要重新整合，將強制性標準和推薦性標準有所區分。同時，為了提高強制性國家標準的權威性，新法律提高了強制性國家標準的批準主體的層級，由國務院批準發布或者授權批準發布。為此，要探討消防技術標準的法律性質，首先應當區分強制效力，分別看待其法律性質。

(一)強制性消防技術標準的法律性質——不包含“法律后果”的技術法規

強制性消防技術標準應當屬于不包含“法律后果”的技術法規。首先，消防技術標準通過對文本中的數字、指標、參數、方法及樣品等規定行為主體應當保障消防安全達到的安全指標、距離、耐火極限以及操作方法等，以達到表達各類標準具體內涵的效果。概括來說，消防技術標準是以技術規定的形式向人們指明“在什么具體情況下應當做什么、禁止做什么，以及必須做什么”的規定，消防技術標準實質上具有“法”的效力。其次，從文本結構來看，法律規范需要具備三個基本要素即假定條件、行為模式、法律后果，強制性消防技術標準的邏輯結構很相似，但是缺少“法律后果”的要素，違反消防技術標準的法律后果分散于其他法律規范之中。再次，技術法規作為一個“舶來品”，嚴格來說并非一個獨立的法律概念，而是一系列法律概念的統稱。從各個國家制定與實施技術規范的法律實踐來看，沒有一個國家將技術法規作為一個獨立的部門法或者專門的單項法，技術法規基本都以法律、法規、規章、條例、命令等形式頒布實施，或者其內容分散在其他部門法中[5]。新《標準化法》通過提高強制性技術規范的批準層級，界定其制定范圍，明確強制性標準與推薦性標準之間應當有所區別，使得強制性消防技術標準的“法”的性質更加凸顯。這一背景下，強制性技術標準的法律性質更加清晰起來。

(二)推薦性消防技術標準的法律性質——規范性技術文件

回答了強制性消防技術標準的法律性質，推薦性消防技術標準的法律性質的問題也就迎刃而解。強制性技術規范作為技術法規，體現的是國家法律和政府的意志，推薦性標準則多表現為利益相關方的協調一致，社會主體自愿適用。雖然《標準化法》沒有規定推薦性標準具有強制實施的效力，但并不意味著我國推薦性消防技術標準僅屬于私法契約，沒有公法的特征。在我國，消防安全作為保障經濟發展、事關人民生命財產安全的重大事項，是政府規制的重要內容。推薦性消防技術標準中的行業標準以及地方規范的制定要經過省級標準化行政主管部門的批準和向國務院行政主管部門的備案，為此，推薦性消防技術標準也具有了公法上的特征。因此，筆者以為，用規范性技術文件來描述推薦性消防技術標準的法律性質更為妥當。

規范性技術文件不同于規范性文件，規范性文件通常是指行政機關制定的行政法律之外的具有普遍約束力的行為規則，調整的是人和人之間的關系，屬于社會規范的范疇。目前理論界對于哪些文件屬于或者不屬于規范性文件范疇的觀點并不統一，在立法實踐中，有些明確將技術規范排除在規范性文件范疇之外，例如《國家旅游局規章和規范性文件制定程序規定》規定“旅游標準及其實施性文件不屬于規范性文件”，《農業部規范性文件管理規定》規定“標準、規程等技術文件不是規范性文件”，《國家中醫藥管理局規范性文件管理辦法》規定“標準、規范等技術文件不屬于本辦法規定的規范性文件”等。規范性技術文件的落腳點是技術文件，盡管對人的行為會產生一定的約束力，但這種約束是通過調整人與自然的關系來實現的。

規范性技術文件也不同于一般技術文件，其具有明顯的規范性。規范性技術文件不同于特定產品的說明書或者使用手冊等一般技術文件，其具備標準的特點，是經過公認機構認可的、被普遍接受的、在特定領域重復適用的技術規則。

五、結束語

在新《標準化法》的規制下，逐步建立與國際接軌的“技術法規-規范性技術文件”雙軌標準體制，是消防技術標準規范體系發展的新出路，明確消防技術標準的法律性質，有利于分析消防技術標準在消防工作中的效力，有利于提高消防技術標準與法律法規的契合程度，有利于完善消防安全的理論基礎，有利于在消防領域深入貫徹落實依法行政，對構建消防技術標準相關法律制度具有積極意義。