淺議新時(shí)期火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)供給側(cè)改革

李華杰

(宣城市公安消防支隊(duì)，安徽 宣城 242000)

2017年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕87號(hào))，要求火災(zāi)高危單位參加火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)，這就意味著新時(shí)期火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)供給側(cè)改革正式開(kāi)始，通知還要求地方人民政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門等結(jié)合實(shí)際制定具體實(shí)施辦法。

一、火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)是防災(zāi)減災(zāi)的迫切需要

(一)傳統(tǒng)火災(zāi)民事責(zé)任賠償制度無(wú)法保障受害人的利益

無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任是傳統(tǒng)火災(zāi)民事責(zé)任賠償?shù)幕A(chǔ)，從以往的過(guò)錯(cuò)責(zé)任發(fā)展到過(guò)錯(cuò)推定，最終確立無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，經(jīng)歷了一個(gè)十分漫長(zhǎng)的過(guò)程，也說(shuō)明民事責(zé)任制度的發(fā)展過(guò)程是逐步擴(kuò)張的。我們強(qiáng)化對(duì)受害人利益的保護(hù)，那么，加害人將承擔(dān)更多的民事責(zé)任。但是，火災(zāi)事故賠償額極大，作為受災(zāi)的經(jīng)營(yíng)單位已經(jīng)遭受巨大經(jīng)濟(jì)損失，很難再賠償受害人，民事責(zé)任制度擴(kuò)張后，也無(wú)法解決受害人的賠償問(wèn)題。同時(shí)，公眾往往對(duì)政府部門存在強(qiáng)烈的依賴感，一旦火災(zāi)事故引起大量的人員傷亡，受害群眾就會(huì)希望政府給予救助，這無(wú)疑會(huì)對(duì)政府的財(cái)政預(yù)算構(gòu)成更大的壓力并造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失。這說(shuō)明變革后的民事責(zé)任制度，還是無(wú)法保障受害人的利益，由此，責(zé)任保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。

(二)火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)制度從根本上保護(hù)了受害人的利益

公眾責(zé)任險(xiǎn)主要是承擔(dān)被保險(xiǎn)人在其經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所內(nèi)，在從事生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，因發(fā)生意外事故而造成的他人(第三者)經(jīng)濟(jì)損失和傷亡，并依法應(yīng)當(dāng)由被保險(xiǎn)人承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任[1]。運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所、娛樂(lè)場(chǎng)所在營(yíng)業(yè)期間，建筑、安裝工程在施工期間，各種企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中等，都可能發(fā)生意外事故，造成他人(第三者)財(cái)產(chǎn)損失或人身傷亡，這就產(chǎn)生了投保的空間。在國(guó)外發(fā)達(dá)地區(qū)，公眾責(zé)任險(xiǎn)早已成為機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和各種公共場(chǎng)所、游樂(lè)場(chǎng)所的必需保障。在保險(xiǎn)期間保險(xiǎn)合同載明的場(chǎng)所內(nèi)，被保險(xiǎn)人依法從事生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)時(shí)，如果該場(chǎng)所內(nèi)發(fā)生火災(zāi)、爆炸等造成第三者人身?yè)p害，應(yīng)由被保險(xiǎn)人承擔(dān)人身?yè)p害和財(cái)物損失的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，賠償應(yīng)由保險(xiǎn)公司按照保險(xiǎn)合同約定履行。火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)，是指以被保險(xiǎn)人因?yàn)榘l(fā)生火災(zāi)造成的對(duì)他人(第三者)的傷害所依法應(yīng)付的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的保險(xiǎn)。在發(fā)生災(zāi)害后，被保險(xiǎn)人就能得到適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使之能夠快速恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活。因此，火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)，在關(guān)鍵時(shí)刻如同人的免疫系統(tǒng)一樣重要。

基于責(zé)任保險(xiǎn)制度的這種天然的分擔(dān)責(zé)任和分散風(fēng)險(xiǎn)的功能，我國(guó)在很多領(lǐng)域都已經(jīng)開(kāi)始了相關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立，如機(jī)動(dòng)車責(zé)任保險(xiǎn)制度、海商法中的保賠保險(xiǎn)制度、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度等等。原本火災(zāi)賠償責(zé)任集中于一個(gè)人或一個(gè)企業(yè)，而火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)際上增強(qiáng)了被保險(xiǎn)人賠償損害的能力，當(dāng)然，其最終目的是有效避免火災(zāi)事故受害第三人不能獲得實(shí)際賠償?shù)拿袷轮贫壬系膶擂危瑥母旧蠈?shí)現(xiàn)了對(duì)受害人利益的保護(hù)。

(三)嚴(yán)峻的火災(zāi)形勢(shì)迫切需要火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)作用

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致火災(zāi)數(shù)量也在不斷增加。新時(shí)代對(duì)消防工作提出了新要求，而城市發(fā)展不平衡不充分，消防工作經(jīng)費(fèi)不足、人員缺乏，群眾消防安全意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題日趨凸顯，火災(zāi)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，重特大火災(zāi)時(shí)有發(fā)生，造成了一定的國(guó)際影響和社會(huì)影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近20年來(lái)(1997年至2016年)，全國(guó)發(fā)生111起重特大火災(zāi)，共造成2 320人亡、1 422人傷，直接財(cái)產(chǎn)損失17.5億元，亡人、傷人和損失分別占近20年總量的5.8%，3.1%，4.1%。2016年，全國(guó)共接報(bào)火災(zāi)31.2萬(wàn)起，死亡1 582人，受傷1 065人。客觀上講火災(zāi)等事故的發(fā)生是避免不了的，火災(zāi)一旦發(fā)生，受災(zāi)的單位自身遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，很難再承擔(dān)第三方的經(jīng)濟(jì)賠償，如果未投保險(xiǎn)，傷亡人員的災(zāi)后救助和經(jīng)濟(jì)賠償就落在了政府身上。若涉及利益群體較大，賠償金額就會(huì)很大，如果沒(méi)有得到賠償或者賠償不及時(shí)，群體性事件很難避免，將進(jìn)一步影響社會(huì)安全穩(wěn)定，因此，迫切需要火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)作用。

二、構(gòu)建保險(xiǎn)與消防良性互動(dòng)機(jī)制，解決新時(shí)期火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)的供給側(cè)難題

企業(yè)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的管理方法主要有融資型和控制型，即保險(xiǎn)和消防兩種火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的方法。火災(zāi)危險(xiǎn)是消防和保險(xiǎn)存在發(fā)展的前提。保險(xiǎn)采取對(duì)危險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和分配手段獲取利潤(rùn)，而消防部門為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，采取控制和管理危險(xiǎn)的措施，努力預(yù)防和減少火災(zāi)的發(fā)生及產(chǎn)生的損失。保險(xiǎn)和消防在防災(zāi)減損目標(biāo)上是一致的，因此，二者可以相互協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以最小的成本投入取得最優(yōu)安全保障。

(一)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門共同推進(jìn)法律和政策盡快出臺(tái)

1.火災(zāi)公眾責(zé)任強(qiáng)制險(xiǎn)應(yīng)盡早立法，積極穩(wěn)妥逐步推進(jìn)

責(zé)任險(xiǎn)特別是關(guān)系消防事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和科學(xué)發(fā)展的火災(zāi)公眾責(zé)任強(qiáng)制險(xiǎn)工作的開(kāi)展，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)法制環(huán)境以及社會(huì)文明程度息息相關(guān)。目前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和法制環(huán)境有了較大發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在法治、安全等方面的要求日益增長(zhǎng)。當(dāng)前在部分場(chǎng)所實(shí)施火災(zāi)公眾責(zé)任強(qiáng)制險(xiǎn)，不僅必要，而且緊迫，應(yīng)盡快立法，盡早實(shí)施。現(xiàn)階段，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位投保火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)符合下列規(guī)定：火災(zāi)高危單位必須按規(guī)定投保，消防安全重點(diǎn)單位特別是賓館、商場(chǎng)和公共娛樂(lè)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)投保，鼓勵(lì)其他單位投保；保險(xiǎn)公司應(yīng)按規(guī)定承保。保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的定期檢查，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)水平厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，及時(shí)向被保險(xiǎn)人告知消除火災(zāi)隱患和不安全因素的書面建議，指導(dǎo)和督促被保險(xiǎn)人做好火災(zāi)預(yù)防工作。雙方堅(jiān)持最大誠(chéng)信原則和損失補(bǔ)償原則，規(guī)避信用和道德風(fēng)險(xiǎn)。等到將來(lái)效果明顯、時(shí)機(jī)成熟，宜全面推廣火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)。

2.火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)納入社保體系能充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性

社會(huì)保險(xiǎn)是一種由國(guó)家以立法的形式強(qiáng)制開(kāi)辦的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，帶有福利性質(zhì)，目的是解決勞動(dòng)者在喪失勞動(dòng)能力后的生、老、病、死、殘等風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，解決的是社會(huì)普遍問(wèn)題。當(dāng)今世界各國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)在社會(huì)保障中起著支柱作用。社會(huì)保障是政府對(duì)所有國(guó)民履行確保最低限度生活水平的國(guó)家責(zé)任的一種制度，它是把社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等總括在一起的一種社會(huì)管理制度。當(dāng)前，地方政府深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，一大批惠民舉措落地實(shí)施，人民獲得感顯著增強(qiáng)。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，社會(huì)治理體系更加完善，社會(huì)大局保持穩(wěn)定，國(guó)家安全全面加強(qiáng)。例如，重慶渝中區(qū)投入440萬(wàn)元為全區(qū)居民統(tǒng)一購(gòu)買政府綜合保險(xiǎn)并將火災(zāi)事故救助賠償納入其中。一個(gè)家庭每年只需26元就可以把因火災(zāi)爆炸、自然災(zāi)害等十類原因?qū)е碌娜松韨黾{入保險(xiǎn)救助范圍，保險(xiǎn)公司對(duì)因火災(zāi)、爆炸、暴雨等13種自然災(zāi)害，飛行物體墜落，建筑物和其他固定物體倒塌造成的直接損失和施救費(fèi)用進(jìn)行賠償。如果沒(méi)有政府的主動(dòng)作為，這種惠民保險(xiǎn)很難單獨(dú)買到，這種創(chuàng)新險(xiǎn)種保險(xiǎn)公司也很難做到。當(dāng)前火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)推廣存在諸多瓶頸性的難題，只有通過(guò)政府主動(dòng)作為，才能發(fā)揮大數(shù)法則的作用，如果將這一好的做法納入全民社保體系，可提高險(xiǎn)種設(shè)計(jì)的水平，進(jìn)一步降低保險(xiǎn)成本和費(fèi)率，做到利國(guó)利民。堅(jiān)持“政府領(lǐng)導(dǎo)、多方參與、齊抓共管、商業(yè)運(yùn)作”的原則，對(duì)貧困地區(qū)采取政策和財(cái)政傾斜，積極、穩(wěn)妥地建立覆蓋全國(guó)的災(zāi)害管理和民生救助體系，并作為中央政府扶貧開(kāi)發(fā)的惠民措施，將火災(zāi)事故救助賠償納入政府綜合保險(xiǎn)項(xiàng)目，以確保百姓災(zāi)后的最低生活保障。

(二)地方人民政府應(yīng)集中力量為當(dāng)?shù)厝鮿?shì)群體統(tǒng)一購(gòu)買區(qū)域性火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)

地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣プ^(qū)域性消防安全問(wèn)題這一主要矛盾，主動(dòng)作為，推動(dòng)落實(shí)區(qū)域性火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)，避免弱勢(shì)群體因?yàn)?zāi)返貧；消防部門應(yīng)加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的區(qū)域性消防安全綜合治理，逐步消除區(qū)域性火災(zāi)隱患這一老大難問(wèn)題。例如，廣西柳州市連續(xù)4年每年出資400余萬(wàn)元，為三個(gè)縣的12萬(wàn)座少數(shù)民族村寨吊腳樓統(tǒng)一購(gòu)買木樓火災(zāi)保險(xiǎn)，并進(jìn)行木樓防火改造，從根本上解決了少數(shù)民族群眾因?yàn)?zāi)致貧和因?yàn)?zāi)返貧問(wèn)題，當(dāng)?shù)厝罕妶?jiān)守的傳統(tǒng)生活方式以及彰顯的文化傳承有了牢靠的保障。同樣，云南玉溪市82個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)630個(gè)行政村1 193個(gè)自然村農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)火災(zāi)保險(xiǎn)連續(xù)多年全覆蓋。按照“農(nóng)戶自愿參保、政府補(bǔ)助推動(dòng)、保險(xiǎn)公司市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，把農(nóng)村住房火災(zāi)保險(xiǎn)的專項(xiàng)補(bǔ)助資金列入當(dāng)?shù)卣?cái)政預(yù)算，讓“政府有支持、災(zāi)后有保險(xiǎn)、農(nóng)民得實(shí)惠”的觀念深入人心。

(三)政府部門應(yīng)深入細(xì)致、齊抓共管、共同推進(jìn)

1.強(qiáng)化體系建設(shè)，創(chuàng)新宣傳機(jī)制

推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各行業(yè)主管部門、保險(xiǎn)監(jiān)管部門、消防部門、保險(xiǎn)公司和新聞媒體在各自的職權(quán)范圍和工作領(lǐng)域內(nèi)履行工作職責(zé)。要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，開(kāi)展火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)特別是農(nóng)房火災(zāi)保險(xiǎn)的宣傳，增強(qiáng)社會(huì)單位和廣大群眾的保險(xiǎn)意識(shí)以及對(duì)火災(zāi)保險(xiǎn)的認(rèn)知程度，提高參保投保的積極性。

2.加強(qiáng)合作互動(dòng)，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平

消防部門和保監(jiān)部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，要按照各自職責(zé)，共同推進(jìn)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范，發(fā)揮好公共服務(wù)和社會(huì)管理的功能，要建立覆蓋全國(guó)的信息資源交流共享平臺(tái)，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

3.建立監(jiān)督機(jī)制，保證火災(zāi)保險(xiǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下健康運(yùn)作

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，政府的行政手段逐漸淡化，保險(xiǎn)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能逐漸增強(qiáng)，保險(xiǎn)和消防在發(fā)展過(guò)程中互相影響、互相聯(lián)系，保險(xiǎn)需要消防的保障，消防需要保險(xiǎn)的參與。同時(shí)，要堅(jiān)持正確義利觀，樹(shù)立共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀，謀求創(chuàng)新發(fā)展。通過(guò)保險(xiǎn)與消防不懈努力，全力發(fā)揮各自的作用，發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量，促進(jìn)其良性互動(dòng)發(fā)展，推進(jìn)防災(zāi)減損工作。

三、構(gòu)建強(qiáng)制性火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)制度應(yīng)注意的問(wèn)題

(一)關(guān)于損失賠付范圍的界定

火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)的損失賠付通常包括以下三種：第一種是被保險(xiǎn)人由于火災(zāi)而導(dǎo)致的財(cái)物損失；第二種是因火災(zāi)而產(chǎn)生的訴訟和調(diào)查支出，以及事故救助所支付的費(fèi)用；第三種是因發(fā)生火災(zāi)而造成他人(第三者)的傷亡或者財(cái)物損壞、滅失而產(chǎn)生的損失[2]。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于第二種和第三種損失列入損失賠付范圍是有法律依據(jù)的，其符合《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》第42條第2款規(guī)定，根據(jù)責(zé)任保險(xiǎn)的特征，原則上第一種損失應(yīng)該屬于除外責(zé)任。

(二)嚴(yán)格恪守理賠數(shù)額的限額制

由于火災(zāi)賠償金額巨大，保險(xiǎn)人要么不愿承保，要么陷入困境。這對(duì)火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)的開(kāi)展十分不利，最終也不利于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在設(shè)計(jì)火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)的保單時(shí)應(yīng)約定一個(gè)責(zé)任限額代替保險(xiǎn)金額作為保險(xiǎn)公司承擔(dān)的賠償金額范圍。以寧夏回族自治區(qū)為例，根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，2008年寧夏的城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入分別是7 218元和2 284元，以20年計(jì)算，平均賠償標(biāo)準(zhǔn)約為9.5萬(wàn)元，擬每人賠償最低應(yīng)為10萬(wàn)元[3]。又如，江蘇省揚(yáng)州市規(guī)定，商市場(chǎng)、賓館(飯店)、網(wǎng)吧、醫(yī)院、歌(影)劇院、娛樂(lè)和休閑等企業(yè)應(yīng)投保“公眾責(zé)任險(xiǎn)”，每次事故及累計(jì)賠償?shù)南揞~一般為100～1 000萬(wàn)元，涉及個(gè)人死亡的事故賠償限額，不低于30萬(wàn)元。

(三)科學(xué)厘定保險(xiǎn)費(fèi)率

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)率及該保險(xiǎn)的商品價(jià)格應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)形成和調(diào)節(jié)，保監(jiān)部門不應(yīng)過(guò)多干預(yù)。考慮到我國(guó)的保險(xiǎn)行業(yè)起步較晚，保險(xiǎn)市場(chǎng)還有待進(jìn)一步規(guī)范，保險(xiǎn)法要求對(duì)于此類保費(fèi)進(jìn)行事前審批。由于火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)公益性很強(qiáng)，前期進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓苤剖欠犀F(xiàn)狀的。作為新險(xiǎn)種應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)擬定價(jià)格后，再經(jīng)過(guò)保監(jiān)會(huì)審批才能施行[2]。例如，揚(yáng)州市明確了公眾責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)率上下浮動(dòng)30%的標(biāo)準(zhǔn)。

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