當(dāng)前消防監(jiān)督管理工作典型問題分析及對(duì)策研究

宋俐俐

(陜西省公安消防總隊(duì)，陜西 西安 710018)

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)層面發(fā)生了巨大的變化，人民群眾對(duì)消防安全的需求明顯提升[1]，消防工作的社會(huì)關(guān)注度、參與度越來越高。特別是黨的十九大召開以后，安全發(fā)展的地位全面提高。與之相悖的是，我國社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐還明顯跟不上時(shí)代的進(jìn)步，尤其是消防安全問題最為突出。近些年來，越來越多的人投入到消防監(jiān)督管理研究工作中去，但大多數(shù)研究都主要圍繞著從事消防監(jiān)督工作的主體即執(zhí)法警力的不足及素質(zhì)不高，社會(huì)消防意識(shí)淡薄等，很少有人關(guān)注消防安全責(zé)任體系建立的不完備和非法違法建筑的大量存在對(duì)消防監(jiān)督管理工作的影響。為此，筆者結(jié)合自身工作實(shí)踐，就當(dāng)前消防監(jiān)督管理工作中存在的幾個(gè)典型問題進(jìn)行分析探究，并提出解決對(duì)策。

一、當(dāng)前消防監(jiān)督管理工作存在的典型問題

(一)消防安全責(zé)任體系落實(shí)不到位

落實(shí)消防安全責(zé)任是做好消防工作的基石，但是在長期的消防工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，“逐級(jí)消防安全責(zé)任制”落實(shí)的效果并不理想，主要表現(xiàn)為：一是消防安全的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任劃分不明確，消防工作協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。當(dāng)前大部分地方消防工作由兼任政府副職的領(lǐng)導(dǎo)分管，在一定程度上弱化了黨委政府的集體領(lǐng)導(dǎo)，副職領(lǐng)導(dǎo)所調(diào)動(dòng)的行政力量和公共資源有一定限制，難以上升到“一把手”工程，力度和效果相對(duì)較弱[2]。二是行業(yè)監(jiān)管難以形成合力，行業(yè)部門對(duì)依法監(jiān)管的理解存在歧義，對(duì)抓本行業(yè)、本部門消防工作的認(rèn)識(shí)不到位，主動(dòng)性、積極性不高，在一些領(lǐng)域的監(jiān)管上甚至相互扯皮推諉，各部門各司其職、聯(lián)動(dòng)互動(dòng)抓消防的局面尚未完全形成，部門依法監(jiān)管難以落到實(shí)處。再者，追責(zé)事后性造成部門忽視日常消防責(zé)任。我國對(duì)安全事故責(zé)任追究一般是較大以上安全事故后的追責(zé)，其追責(zé)面和概率畢竟有限，對(duì)尚未導(dǎo)致嚴(yán)重后果的失職行為不能及時(shí)進(jìn)行警示性問責(zé)。由于缺乏評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，行政監(jiān)察部門也難以公正、客觀、有效地監(jiān)督各行業(yè)部門履責(zé)情況。三是基層消防網(wǎng)格化監(jiān)管乏力，基層消防監(jiān)管組織力量薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)依托安監(jiān)、綜治、專職消防隊(duì)等成立的消防工作站多為合并辦公，多塊牌子，一套人馬，專職人員配備不到位，缺乏專業(yè)的監(jiān)管隊(duì)伍，作用發(fā)揮不明顯，消防工作組織體系不健全。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的工作責(zé)任不夠明晰、機(jī)制不夠健全、運(yùn)行不夠高效，僅僅定于“劃網(wǎng)格”，沒有開展常態(tài)、動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)受人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、裝備建設(shè)等因素制約，基層網(wǎng)格管理員隊(duì)伍不穩(wěn)定、積極性不高、業(yè)務(wù)水平不高，導(dǎo)致“橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無盲區(qū)”的消防管理網(wǎng)絡(luò)未能真正形成。四是社會(huì)單位主體責(zé)任缺失，消防安全責(zé)任人思想認(rèn)識(shí)不到位，消防安全管理人專項(xiàng)職責(zé)不明晰，大量社會(huì)單位沒有明確消防安全管理人及其職責(zé)，自動(dòng)消防設(shè)施操作人員、控制室值班人員等特殊崗位人員流動(dòng)性大，職級(jí)待遇低，難以發(fā)揮作用。五是消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)責(zé)任缺失，建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位等具有特殊消防職責(zé)的主體單位，為了尋求最大化利益，忽視維護(hù)公共消防安全的法定職責(zé)和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，造成先天性火災(zāi)隱患大量滋生。

(二)非法違法建筑大量存在，源頭性火災(zāi)隱患難以整治

非法違法建筑就其形成原因和所在區(qū)域類型來說，主要有兩類：一類是城區(qū)的歷史遺留問題建筑。有的是因違法違紀(jì)案件產(chǎn)生的問題建筑；有的是未進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收，并已投入使用多年的建筑；有的是拆遷安置的“三邊”(邊申請(qǐng)、邊審批、邊施工)建設(shè)工程，建成后卻又無法辦理有關(guān)國土、規(guī)劃等手續(xù)；有的是擅自改變土地功能，如原批準(zhǔn)為工業(yè)用地，現(xiàn)作為商業(yè)或住宅用地，無法辦理有關(guān)手續(xù)；有的是在城市空地、建筑之間、安全通道、樓宇屋頂?shù)鹊卮罱ǖ呐R時(shí)建筑。另一類是工業(yè)非法違法建筑。地方政府大力提倡招商引資，為企業(yè)建設(shè)在政策上“開綠燈”，企業(yè)邊辦證、邊施工、邊投產(chǎn)等現(xiàn)象突出，新建工業(yè)園區(qū)未編制或同步落實(shí)消防規(guī)劃，企業(yè)未進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收或備案手續(xù)等現(xiàn)象較為突出。就陜西省而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)2017年就有12 826家單位的違法建筑未辦理審核驗(yàn)收手續(xù)擅自施工使用，是按規(guī)定申報(bào)審核驗(yàn)收項(xiàng)目的2倍多。

(三)消防監(jiān)督執(zhí)法警力不足，制約了消防監(jiān)督工作的開展

當(dāng)前我國正處于國民經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型期，各類復(fù)雜型建筑、地下建筑、多樣的人員密集場(chǎng)所呈井噴式發(fā)展，消防監(jiān)督執(zhí)法人員不僅要負(fù)責(zé)此類建筑(場(chǎng)所)的建審驗(yàn)收、開業(yè)前檢查，還要負(fù)責(zé)日常運(yùn)行過程中的監(jiān)督檢查及消防宣傳。由于監(jiān)督執(zhí)法人員流動(dòng)性大，隊(duì)伍人員很不穩(wěn)定，難以保留住業(yè)務(wù)骨干，消防監(jiān)督管理工作缺乏連續(xù)性和長遠(yuǎn)規(guī)劃。就陜西省而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)2017年全省831名監(jiān)督員總共檢查社會(huì)單位325 973家，平均每人檢查392家單位，工作強(qiáng)度之大可見一斑。公安派出所承擔(dān)著本轄區(qū)具有一定規(guī)模單位和場(chǎng)所的日常消防監(jiān)督檢查、消防宣傳及火災(zāi)調(diào)查等工作，內(nèi)容較為寬泛且具有一定的專業(yè)性，必須具備相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)。但是，多數(shù)基層派出所警力不足，掌握的消防知識(shí)有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到專業(yè)消防監(jiān)督管理工作的要求。因此，很難發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，無法高效開展消防行政執(zhí)法和火災(zāi)調(diào)查工作，所發(fā)揮的作用也十分有限。

二、解決當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法工作中存在問題的對(duì)策

(一)實(shí)事求是，貫徹消防工作的總方針

一是要建立健全消防安全責(zé)任制，以法規(guī)形式明確“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”消防安全責(zé)任制的總原則。明確地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人為消防工作第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)人為主要責(zé)任人，班子其他成員對(duì)分管范圍內(nèi)的消防工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。縣級(jí)以上政府有關(guān)部門要按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法依規(guī)做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的消防安全工作。推動(dòng)社會(huì)單位嚴(yán)格落實(shí)安全自查、隱患自除、責(zé)任自負(fù)的主體責(zé)任，單位法定代表人、主要負(fù)責(zé)人要依法對(duì)本單位、本場(chǎng)所消防安全全面負(fù)責(zé)。區(qū)分一般單位、重點(diǎn)單位、火災(zāi)高危單位的消防安全職責(zé)，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、依法履職、失職追責(zé)，對(duì)不履行或不按規(guī)定履行職責(zé)的單位和個(gè)人，依法依規(guī)追究責(zé)任。二是對(duì)行業(yè)部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的消防工作職責(zé)進(jìn)行分類細(xì)化，要明確各行業(yè)部門的消防工作領(lǐng)導(dǎo)組織和職能機(jī)構(gòu)，自上而下建立起消防安全責(zé)任鏈條，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)自主部署針對(duì)性的消防工作，做到分類排查、分片整治、分批銷案。屬行業(yè)部門聯(lián)合監(jiān)管的，要做到并聯(lián)審核、共同驗(yàn)收，嚴(yán)把消防安全關(guān)口。要強(qiáng)化行業(yè)部門消防工作履責(zé)考核及監(jiān)管追責(zé)，進(jìn)一步明確公安機(jī)關(guān)消防部門對(duì)行業(yè)部門履責(zé)執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容和形式，對(duì)行業(yè)系統(tǒng)發(fā)生的火災(zāi)事故，做到分類統(tǒng)計(jì)和處理。三是加大基層消防網(wǎng)格管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委政府是落實(shí)消防安全監(jiān)管的最有力抓手，是解決“最后一公里”問題的關(guān)鍵所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)要牢固樹立隱患整治治標(biāo)之策和治本之舉必須同步部署、同步推進(jìn)的理念，深入推進(jìn)消防安全網(wǎng)格化管理，成立消防工作站，配備專職副站長和工作人員，健全隱患排查、督改、抄告、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等制度，不斷完善網(wǎng)格化管理運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，開展“實(shí)名制”網(wǎng)格排查，同時(shí)建強(qiáng)村(居)末端消防網(wǎng)格管理員隊(duì)伍，強(qiáng)化各級(jí)網(wǎng)格人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障和獎(jiǎng)懲措施。要針對(duì)產(chǎn)業(yè)類別、建筑結(jié)構(gòu)和隱患特點(diǎn)，分類制定行業(yè)整治標(biāo)準(zhǔn)，建立整治樣板，落實(shí)物防、技防和人防措施，切實(shí)解決一批久治不愈的火災(zāi)隱患“頑癥”。目前，陜西省已建立消防大網(wǎng)格1 467個(gè)，網(wǎng)格員4 977人；中網(wǎng)格21 267個(gè)，網(wǎng)格員27 398人；小網(wǎng)格71 328個(gè)，網(wǎng)格員80 682人。四是要落實(shí)社會(huì)單位主體自我負(fù)責(zé)責(zé)任體系建立。要以“戶籍化”管理為牽引，建立社會(huì)單位數(shù)字身份證，落實(shí)消防管理定期報(bào)告?zhèn)浒负椭卮笫马?xiàng)媒體公示制度，建立消防安全管理誠信平臺(tái)，推行黑名單制度，探索建立職業(yè)消防管理人制度，大力發(fā)展規(guī)范社會(huì)專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。要堅(jiān)持“抓大不放小”，建立與小單位、小場(chǎng)所消防安全管理配套的社會(huì)末端管理服務(wù)體系[3]。

(二)解放思想，突破消防工作的舊思路

國家應(yīng)制定出臺(tái)或修訂相關(guān)法律法規(guī)，減少消防行政審批的前置條件。依據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國消防法》和《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》的要求，所有工程項(xiàng)目必須在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后才可以進(jìn)入消防審批程序，但由于土地使用性質(zhì)的制約導(dǎo)致項(xiàng)目無法順利取得規(guī)劃許可證明文件，從而無法正常申報(bào)消防行政許可，客觀上造成了項(xiàng)目已建成卻未經(jīng)消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收的局面。筆者認(rèn)為，消防審查應(yīng)該定位于技術(shù)審查，不應(yīng)該以別的部門的審批意見作為前置，應(yīng)將消防技術(shù)審查和行政審批剝離或者直接徹底地將消防部門的行政審批職能取消，納入住建部門審圖中心的業(yè)務(wù)范圍，出具施工圖審查合格證即認(rèn)為審查合格，這也符合目前行政審批制度改革一直倡導(dǎo)的減少審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)集約審批，一站式服務(wù)的宗旨。如果說修訂完善法律法規(guī)是從法律層面破解消防違法非法建筑難題的話，那么將本質(zhì)安全理論應(yīng)用到消防監(jiān)督管理層面，提出構(gòu)建消防本質(zhì)安全型建筑，則是從技術(shù)層面解決非法違法建筑的問題。本質(zhì)安全(Intrinsic Safety)一詞源于20世紀(jì)50年代世界宇航技術(shù)界，是指電氣系統(tǒng)具備防止可能導(dǎo)致可燃物質(zhì)燃燒所需能量釋放的安全性，這主要是設(shè)計(jì)電氣設(shè)備的防爆構(gòu)造，有了這種構(gòu)造，電氣設(shè)備在正常狀態(tài)下或發(fā)生事故時(shí)，所產(chǎn)生的火花、電弧以及高熱等不至于引燃爆炸性氣體[4]。本質(zhì)安全也就是指通過設(shè)計(jì)等手段使生產(chǎn)設(shè)備或生產(chǎn)系統(tǒng)本身具有安全性，即使在誤操作或發(fā)生故障的情況下也不會(huì)造成事故。既有的違法非法建筑，只要通過優(yōu)化系統(tǒng)配置，增強(qiáng)消防主體、消防設(shè)施設(shè)備、消防環(huán)境、消防管理四大要素的交互協(xié)調(diào)，達(dá)到本質(zhì)安全消防要求，消防部門即可出具相關(guān)行政審批手續(xù)。

(三)勇于實(shí)踐，積極探索消防監(jiān)督管理新模式

面對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法警力不足的現(xiàn)實(shí)問題，公安機(jī)關(guān)消防部門要積極創(chuàng)新消防監(jiān)管方式，積極培育和發(fā)展社會(huì)力量尤其是專業(yè)力量參與消防工作。通過依靠和發(fā)揮消防中介組織向社會(huì)單位提供消防安全管理監(jiān)測(cè)、消防技術(shù)咨詢、消防設(shè)施檢測(cè)、消防宣傳教育培訓(xùn)、消防安全評(píng)估等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)單位的自我管理，讓社會(huì)消防安全責(zé)任主體回歸社會(huì)。按照建設(shè)和發(fā)展智慧型消防城市的總目標(biāo)，依托現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源，以互聯(lián)網(wǎng)和城市寬帶網(wǎng)為載體，綜合利用數(shù)字技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、衛(wèi)星技術(shù)和通信技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，對(duì)城市消防安全基礎(chǔ)設(shè)施、消防安全重點(diǎn)單位、鄉(xiāng)村、社區(qū)等與城市公共安全相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)容進(jìn)行數(shù)字化處理，建立城市消防電子政務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建智慧型公共消防安全體系。積極構(gòu)建以公安消防隊(duì)伍為主體，合同制消防隊(duì)伍為補(bǔ)充，消防文職人員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防巡防隊(duì)、保安消防隊(duì)、企業(yè)專職消防隊(duì)等多種形式消防隊(duì)伍并存的消防力量體系，推進(jìn)微型消防站建設(shè)。探索消防文員參與消防監(jiān)督執(zhí)法，對(duì)于執(zhí)法資格考試合格的消防文職人員，可安排到輔助執(zhí)法崗位，有效彌補(bǔ)消防警力不足的實(shí)際問題。消防業(yè)務(wù)是公安業(yè)務(wù)的重要組成部分，派出所工作是公安工作的根基，要積極推動(dòng)各級(jí)公安機(jī)關(guān)將公安派出所消防監(jiān)督工作納入公安整體工作，同部署、同檢查、同考評(píng)，建立完善的考評(píng)和獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，積極爭取地方財(cái)政支持和政府經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，充分調(diào)動(dòng)公安派出所工作積極性，推動(dòng)派出所消防監(jiān)督工作向“科學(xué)化、法制化、規(guī)范化、高效化”的方向發(fā)展。

三、結(jié)束語

總之，消防監(jiān)督管理工作任重而道遠(yuǎn)。消防監(jiān)督執(zhí)法人員要重視監(jiān)督執(zhí)法過程中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，及時(shí)予以解決和糾正，探索建立消防監(jiān)督執(zhí)法新

機(jī)制。公安機(jī)關(guān)消防部門要根據(jù)實(shí)際情況，勇于創(chuàng)新，不斷探索消防監(jiān)督管理新機(jī)制，使消防監(jiān)督管理工作更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

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