消防部門重特大災害事故應急救援輿情危機應對研究

郭其云，王廣宇，董晉良，陶釔希，甄 濤

(武警學院 a.科研部； b.研究生隊； c.消防指揮系，河北 廊坊 065000)

一、問題的提出

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，重特大災害事故頻發，對人民群眾生命、財產安全造成重大損失。事故發生具有不確定性強、傷亡損失大、覆蓋范圍廣等特點，備受社會公眾廣泛關注。消防部門參與救援的重特大災害事故往往具有連鎖事件多、持續時間長、救援難度大、專業技術性強等特點，對應急救援工作提出了更高要求。

《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)第37條規定，參與應急救援是消防部門的法定職責[1]。在《國家突發公共事件總體應急預案》(包括25個專項預案、80個部門預案)中，有62個預案將消防部門作為重要的災害事故處置力量。消防部門以其專業的救援技術、過硬的軍事作風已然成為應急救援行動的骨干力量，發揮著越來越重要的作用，經常成為社會公眾關注焦點[2]，無論是救援行動，還是信息發布，稍有不慎極易引發輿情危機。例如，在處置2015年天津“8·12”特別重大火災爆炸事故中，網絡上頻頻出現“消防部門處置不當”“違反‘Burn Down’原則”“最先出動的消防部門全部犧牲”等熱搜關鍵詞，引發社會公眾恐慌，產生輿論熱潮。然而，事故發生24小時后，天津市政府才第一次召開關于此次事故的新聞發布會，公眾對指揮部的決策是否正確、消防部門救援行動是否及時等產生許多質疑和不滿。為此，積極開展重特大災害事故應急救援輿情危機應對研究，對有效應對和處置輿情危機顯得尤為重要。

二、消防部門應急救援輿情危機產生原因分析

(一)不同的應急救援指揮體系影響消防部門職能發揮

近年來，各類突發事件大量增加，迫使我國不同的應急指揮系統迅速發展，但總體上仍處于起步狀態。根據不同城市的災害事故特點，各地建立了不同類型的應急救援指揮體系，主要包括集權模式、授權模式、代理模式、協同模式[3]。(1)集權模式：建立專門的災害事故應急救援指揮中心，代表政府行使應急救援聯動指揮權，統一接警、統一出警[4]。(2)授權模式：政府將處置災害事故的應急救援聯動指揮權授權給公安局，公安局為處理災害事故的主要力量，在授權范圍內協調其他部門聯動處置事故[5]。(3)代理模式：政府專門成立一個統一的災害事故接警中心，但由各個職能部門分別出警，各自指揮[4]。該模式有利于消防部門根據現場情況實施專業性應急救援，最大限度保障人員生命安全，但在與其他部門協同上存在欠缺。(4)協同模式：在處置災害事故中，不同應急救援部門實時交換各部門對災害事故的處置情況、指揮情況等相關信息，實現多部門、多層次的動態協作[6]。

在不同的應急指揮體系中，由于消防部門的地位不同，功能的發揮也不盡相同。在集權和授權模式下，消防部門救援工作開展缺乏自主獨立性，救援工作中自由裁量權限較少。特別是在授權模式下，一旦事先授權事項模糊不清，對消防部門應急救援工作中職能的發揮會產生很大影響。不論哪種指揮體系，消防部門都是作為第一線救援力量，與公眾、媒體直接接觸，一旦任何一個環節出現問題，消防部門很容易成為眾矢之的，引發輿情危機。

(二)救援技術性強容易引發誤解和質疑

應急救援專業性、技術性很強，有嚴格的規程和執法程序。《公安消防部門執勤戰斗條例》《公安消防部門搶險救援勤務規程》等對消防部門參與災害事故處置的組織指揮、力量編成和處置程序等內容有詳細規定。應急救援現場往往情況復雜，但必須要保證救援人員的安全，因此需要科學的決策和施救。然而，普通公眾對專業應急救援知識了解有限，容易誤判救援行為。加之災害事故發生后公眾對搶救人員生命心情迫切，容易引發公眾對消防部門的不滿和質疑。例如，在天津“8·12”特別重大火災爆炸事故發生后，網絡上關于在事故處置過程中消防部門處置方法違反國際通行“Burn Down”原則的傳言甚囂塵上，引發公眾對消防部門的懷疑與不滿，不利言論肆意擴散。然而普通公眾并不了解危險品爆炸的處理方法，實際上也并不存在“Burn Down”原則，加上一些偽科學家在微博、微信等新媒體上的不利言論，導致產生輿論熱潮，引發輿情危機。

(三)信息公開制度不健全

《中華人民共和國突發事件應對法》第53條、《政府信息公開條例》第10條等法律法規規定災害事故應急救援信息必須公開，但在實踐中還沒有形成健全有效的救援信息公開制度。一方面，當前消防信息公開大多以政府新聞發布會為平臺，消防部門很少自主召開發布會。根據傳播學的“黃金4小時”理論，參與應急救援的相關職能部門應當在災害事故發生后的4小時內，召開第一次新聞發布會，通報事故相關情況。但政府牽頭召開新聞發布會需要協調各個部門列席，就很難把握“黃金4小時”。例如，天津“8·12”特別重大火災爆炸事故發生后，共舉行了13場新聞發布會，但“黃金4小時”內舉行的前6場發布會，天津市政府及其相關職能部門的領導都沒有參加，政府各職能部門的主要領導在第12場新聞發布會才陸續出現。同時，許多身在現場的民眾，在微博、微信等自媒體上，發出災害事故現場的圖片和視頻等相關信息，不斷拼接災害事故發生、發展情況，導致各類應急救援輿情危機產生。

在全媒體語境時代，網絡的普及使得每一名社會成員都可以第一時間了解突發事件的情況及進展，如果官方遲遲不發聲，必然引發社會公眾的不安和猜測。另一方面，目前消防宣傳力量不足，主要負責部隊文化生活、防火知識宣傳等任務，而重大災害事故應急救援的信息公開，對新聞發言人的專業素質要求較高，需要既能指揮隊伍進行搶險救援，同時還需具備新聞發言人素養的專業人才，與應對時間緊迫、情況復雜、影響重大的災害事故相關信息的通報尚有較大差距。

(四)協調機制不暢通

由于很多災害事故現場存在危險，基于安全考慮，新聞媒體記者往往不被允許進入。關于災害事故最真實、最客觀的信息來源往往來自救援主體力量，消防部門經常是事故現場第一救援力量，其提供的信息真實、可靠。雖然掌握了最新、最準確的數據和信息，但由于消防部門本身信息公開的滯后和被動，在實踐中往往以新聞媒體單位為紐帶，形成“消防部門-新聞媒體-社會公眾”的信息傳播模式。新聞媒體是社會公眾獲取信息的直接、主要渠道，但由于消防部門與新聞媒體單位的協調機制不暢通，導致信息傳播的真實性、可靠性大打折扣，經過地方新聞媒體傳播的災害事故信息與消防部門的宣傳本意相去甚遠，容易產生災害事故信息通報失真的情況。

三、消防部門應急救援輿情應對的基本原則

《中華人民共和國突發事件應對法》第53條要求，履行統一領導職責或者處置突發事件的人民政府，在應對重特大災害事故應急救援輿情危機時，應當按照統一性、準確性、及時性三條原則發布突發事件事態發展和應急處置相關的信息[7]。

(一)統一性原則

統一原則，即口徑一致原則，對外發布消防應急救援信息時，無論新聞發布會還是微博、微信等自媒體，都要統一發布口徑，認真準備，確保信息發布科學、嚴謹。統一性原則反映了應急救援過程中的信息管理問題，一旦違背該原則，將有可能加大應急救援信息的不確定性，引發新一輪輿論高潮，產生輿論危機[8]。

(二)準確性原則

準確性原則，即真實性原則，指消防部門發布的應急救援信息內容必須符合真實性、完整性和有效性的要求。堅持準確性原則，能夠有效樹立政府誠信透明的良好形象，保障公眾知情權，防止濫用緊急權力。反之，若違背事實、封鎖消息或者愚弄公眾，則將會產生惡性連鎖反應，加重負面輿情影響，導致輿情危機產生[9]。比如，爆炸事故中，如果政府一味回避或者虛報火災損失、人員傷亡、爆炸原因等一系列敏感問題，那么，民間各種虛假信息、謠言肆意流傳，消防部門作為災害現場第一線主要救援力量，其救援行動將會遭受質疑。

(三)及時性原則

及時性原則，即第一時間原則，在網絡信息迅速傳播的今天，突發事件一旦發生，就會迅速引發公眾關注。因此，災害事故發生后，相關職能部門要立即掌握輿論主動權。如果不能第一時間發聲，公眾得不到及時準確的信息，各種道聽途說的消息就會先入為主，容易引發社會輿論做出夸大性判斷。尤其是關于消防部門不作為、救援不力等猜測性謠言容易引發輿情危機，事后補救往往事倍功半。因此，消防部門參與應急救援工作應當與政府部門搞好對接，第一時間聯系媒體，及時發布現場情況與救援信息，搶占先機，贏得話語主動權，樹立政府高度負責、值得信賴，消防部門救援及時有效的良好形象。

四、消防部門應急救援輿情應對策略

(一)建立和完善消防新聞發言人制度

在國內外的重特大災害事故救援中，新聞發言人制度是政府和公眾進行溝通的有效手段。由于消防部門在處置重特大災害事故中職能、任務、使命的特殊，因此，建立和完善消防新聞發言人制度有利于進一步加強救援信息公開[10]。2001年，山東省青島公安消防部門首先制定出臺了消防宣傳新聞發言人制度后，許多地方紛紛效仿，根據各自城市的災害事故特點，建立了相應的消防新聞發言人制度，但均未上升到法律層面。《中華人民共和國突發事件應對法》《政府信息公開條例》等法律文件規定縣級人民政府在發布預警信息、事態發展和應急處置等相關情況時應當遵循統一、準確、及時的原則，為此，應當在消防領域制定下位法對消防新聞發言人制度加以規范。

解決頂層設計缺失的問題之后，各消防總隊、支隊應當積極按照相關規定，將消防新聞發言人制度落到實處。新聞發言人的設立應當不僅限于總隊、支隊層級，而是要覆蓋到直接參與重大災害事故應急救援的大中隊。消防中隊作為應急救援的一線力量，對事故發生、現場傷亡以及救援進展等情況具有話語權，將消防新聞發言人制度覆蓋到消防大中隊，有利于災害現場信息直接發布，提高信息可信度和專業化水平，有效地將不良言論遏制在源頭。

建立和完善消防新聞發言人制度，還需提高新聞發言人的專業素質，可以通過設立資格評估制度對新聞發言人的專業素質進行考量。消防新聞發言人要具備一定的新聞專業素養、豐富的實戰經驗、過硬的救援專業技能，與新聞媒體單位打交道的方法技巧等素質，要能夠靈活地將復雜而緊急的事故情況、專業技術性強的消防知識以通俗易懂的方式傳達給媒體和社會公眾，只有這樣，才能保證新聞信息準確、直觀地向外傳達。

(二)完善輿情預案預警機制

凡事預則立，不預則廢。與其被動應對輿情危機，不如提前預警，主動出擊。消防部門應當建立健全輿情預警機制，通過制定預案、組織模擬演練、規范行為準則等手段，使輿情危機應對工作取得事半功倍的效果。

具體來說，首先，應當擬定重特大災害事故應急救援總體方案，對救援中可能遇到的問題設計復雜、完善一些，應對措施盡量具體，盡可能縮小平時準備和實際救援需要之間的差距。其次，應當細化各類災害事故專項預案，例如，自然災害事故救援時應當重點宣傳自然條件、災害成因以及救援工作等相關情況，堅持正面宣傳，表揚先進典型；社會安全類事故救援應當重點通報事故進展，安撫公眾恐慌情緒等。制定的專項預案應當充分考慮事故對社會群體和個人的潛在影響、可能引起的社會輿論和關注度，要科學設想媒體以及社會公眾對不同類型災害事故的認知和思維定式，對信息發布的渠道與范圍、宣傳報道的方式與重點加以提前規定。在總體預案和專項預案的基礎上，應當根據預案切實開展好輿情應對的情景模擬演練。在不斷的實踐中做好輿情危機應對的獨立演練，在此基礎上將其融入到應急救援的綜合演練中。

重特大災害事故發生后的輿情危機預警工作主要包括信息監測、收集、分析、制定預警方案四個流程[11]。首先，進行輿情信息監測，可以采用人工或者是技術監測的方式對敏感詞匯、搜索引擎工具中關鍵詞出現數量和頻率對輿情信息進行監測。其次，對收集到的輿情信息應當進行分類，可分為一般信息收集和重點信息收集，對收集到的重點信息進行重點關注和分析。輿情分析分為定性分析、定量分析和因果分析，首先要分析研究對象的性質，可簡單劃分為正面或負面，應急救援類還是執法類；然后對相關信息的數量進行再分析，最后通過因果分析的方法找出輿情危機的負面因素。此外，完善輿情預警機制，最關鍵的是要制定輿情預警方案，要站在社會公眾的立場上換位思考，對應急救援中運用的各種手段和專業做法進行解釋，消除質疑。

(三)建立輿情危機綜合治理機制

對于消防部門而言，不同應急指揮體系下對救援行動的指揮權限也不盡相同。應急救援工作大多采取部門聯動處置，但在實際操作中，這些部門往往各自為戰，信息交流缺乏充分的聯系、溝通，缺少應對輿情的合力。因此，需要成立一個由政府宣傳部門直接領導，由消防、醫療、交通等職能部門共同參與的輿情危機管理應對機構。

在組織領導和機構設置方面，需成立專門的輿情工作領導小組，負責組織網絡輿情監測、匯集、研判、預警、報送、處置、反饋等工作，將應對輿情納入總體工作部署，做到輿情監管常態化，并貫穿于互聯網輿情工作全過程。科學制定重大災害事故處理預案，明確各有關責任主體，加強合作和聯動，強化落實。

輿情危機應對的核心在于有效引導輿情，無論是概括性通報事件情況，還是有針對性地澄清辟謠，要將參與救援的各個部門信息匯總，用一個主旋律將各部門聲音緊密串聯，向公眾全面發布。消防部門的信息發布也同樣要緊緊圍繞主旋律，在發布自己救援處置情況的同時，注意結合與其他部門的工作協作，做到消防信息公開、專業而全面，從救援專業深度與職能廣度上實現科學應對輿情。

例如，寧波發生的“11·26”爆炸事件造成多人傷亡，但這一事件在網上并沒有導致大的輿情發酵，也沒有大的謠言產生，警方發布案情及時、公開、透明，起到了至關重要的作用。首先，爆炸事故不屬于消防部門的調查范圍，寧波公安機關作為本次事故的調查主體主動肩負了應對輿情的重要職責，從事故發生到原因認定，寧波公安機關官方微博共發布微博7條，其中第一條微博消息的發布是在事故發生后的第97分鐘，其他相關官微也相繼轉發。無論是事故發生的情況通報，還是救援情況的跟進，甚至是安撫群眾的積極引導，都為寧波警方提供了堅強的輿論陣地，這一過程中各權威媒體相繼發聲，統一口徑，讓流言蜚語無可乘之機。可以說，這次寧波警方處置爆炸事件輿情是公安輿情處置的經典案例，值得消防部門借鑒。

(四)建立與新聞媒體的溝通合作機制

隨著互聯網的飛速發展，媒體具有的影響力越來越大。在重特大災害事故發生后，應當充分發揮新聞媒體的積極引導作用，有效應對輿情危機。若與媒體溝通及時、處理得當，則媒體可以協助政府進行危機溝通，有效引導輿情；處理不當，則媒體可能是危機的制造者或促進者。消防部門作為重特大災害事故應急救援現場的前線力量、救援任務開展的主角，更是媒體關注的焦點。

災害事故發生后，新聞媒體急切尋求新聞素材，消防部門則由于慎重而表現沉默，因此在這兩者之間需要建立有效的溝通合作機制，搭建及時溝通合作的橋梁，減少媒體對消防部門的猜測與質疑，變輿情危機為正能量的傳遞。應急救援工作中，一方面，消防部門要及時通過媒體報道災害相關情況和應急救援行動的進展，避免信息閉塞引發的猜測與質疑，并且主動接受監督。另一方面，新聞媒體也需通過及時準確的信息發布爭取更多的支持，盡可能獲得更多有價值的新聞來提升自身的影響力。

五、結語

在全媒體時代，重特大災害事故的輿情危機應對，已經成為消防部門處置重特大災害事故過程中不可或缺的重要組成部分。處理好重特大災害事故應急救援工作中的輿情危機應對問題，也是一項系統、復雜的工程，建議建立和完善消防新聞發言人制度，完善輿情預案預警機制，建立重特大災害事故應急救援輿情危機綜合治理機制，建立與新聞媒體的溝通合作機制，以期及時、準確、高效地應對應急救援工作中的輿情危機，對進一步促進災害事故應急救援工作有序進行，維護社會和諧穩定具有重要意義。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國消防法[Z].2008.

[2] 吳曉斌.應急救援體系探討與實踐[D].西安:長安大學,2013.

[3] 夏一雪.我國應急救援力量管理模式改革研究[J].消防科學與技術,2015,34(7):928-931.

[4] 郭鐵男.政府公共危機管理與消防綜合應急救援力量建設[J].消防科學與技術,2007,26(1):1-8.

[5]蘇飛.基于三臺合一的城市應急聯動系統應用與研究[D].武漢:湖北工業大學,2008.

[6] 沈惠章.中小城市危機管理中的突發事件應對[J].中國公共安全(學術版),2009(4):36-42.

[7] 中華人民共和國突發事件應對法[Z].2007.

[8]姜連瑞,葉渙,聶際來.消防部門應對網絡輿情危機方法研究[J].消防科學與技術,2015,34(3):387-391.

[9] 李蕾,馬龍.公安消防部門應對重特大火災事故信息傳播策略[J].武警學院學報,2014,30(5):83-87.

[10] 秦立朋.論消防應急救援信息公開機制之構建[J].武警學院學報,2011,27(2):33-36.

[11] 范平安.消防輿情危機處置[M].鄭州:鄭州大學出版社,2014.