初任檢察官選任機制多元化的路徑思考

●諸葛旸 黃春紅/文

隨著黨的十九大報告對司法體制改革做出進一步戰略安排，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄檢察官制度，對于從選任機制上確保檢察官這一履職主體具備專業能力和法律稟賦，更好地擔當檢察監督職責，不斷提高其素質水平，以始終操持較高的執業水準和執法水平，將起到關鍵性的主體作用。

一、思索：改革初任檢察官選任機制的必要性分析

隨著我國全面深入推進法治建設，檢察機關強化法律監督促進社會公正的職能作用日益凸現，行使檢察權本身作為一項專業性極強和法律性要求極高的適用法律、執行法律的過程，特別是面對“社會生活日益復雜的今日，法律的日益豐富和精密”，[1]更要求檢察官受過統一系統的法律職業教育，具備深厚扎實的法學理論專業基礎，理解掌握全面的法律專業知識，經過專門的法律技能訓練，同時具有較高的職業道德水平、良好的職業操守、謙恭的職業態度、嚴明的職業紀律和求實的職業作風以及豐富的社會閱歷和廣泛的人生經驗。相對于國外初任檢察官選任所要求的較長年功和較深資歷，我國初任檢察官的選任機制則較為單一和封閉，主要是從本院書記員中選任，大多經歷了書記員到助理檢察員再到檢察員的單一成長路徑，而且在現行適用公務員管理體系的行政化管理模式下，初任檢察官選任除了必須具備通過國家司法資格考試這一硬性條件外，與普通公務員的選任晉升考核并無差別，難以體現檢察職業化專業化特點，也無法有效適應人民群眾日益迫切的司法訴求和對社會公平正義的強烈渴望。過于年輕的檢察官隊伍雖然富有朝氣和活力，但司法活動所蘊涵的內斂深沉、中立客觀的品格和司法官員所必須經歷的實踐洗禮與歲月沉淀以及對法律和生活的深刻感悟、對法律技巧、法律知識的嫻熟運用都離不開長時間的社會磨礪和實踐經驗積累，畢竟“法律的生命并不在于邏輯而在于經驗”。[2]在此語境下，現行初任檢察官選任機制在強化民眾認同信任度、適應現代社會多元化的司法需要等方面已面臨著突破瓶頸的重要關口。

（一）改革現行初任檢察官選任機制有利于增強全社會的法律信仰

法律是治國之重器，是社會道德的最低底線，也是維系正常社會關系和良好社會秩序的根本保障。要在全社會實現信法、守法、尊法、用法的良好氛圍，必須讓社會民眾充分相信法律和在內心自覺尊崇法律，否則法律將形同虛設。而在實踐中，社會公眾認識和評判法律的公正與否，主要是從所接觸的法官、檢察官來進行價值評析和信念專一的，可以說法官、檢察官身上承載了司法公信的諸多要素，法官、檢察官在執法辦案中所體現的突出職業專長、深厚法律基礎、熟練法律技能以及他對法律的高度信仰、對法律權威的謙卑服從、對職業道德的秉承堅守，既決定了案件是否得到公正客觀的處理，也直接影響了民眾對法律的信仰程度。換言之，職業化、專業化檢察官的良性選任是保障司法公正和確保檢察權依法行使的基石，也是取得社會公眾對檢察工作加以信任繼而信賴法律的前提，這事實上也是現代法治國家包括檢察官在內的司法官被社會較高認可和信任的有益經驗。

（二）改革現行初任檢察官選任機制有利于提升檢察執法公信力

檢察執法公信力反映了社會公眾對檢察權的存在價值、實施過程和檢察權行使所產生的法律效果、社會效果的一種綜合性評判結論和主觀認知及個體感受，反映了檢察機關的社會認知地位，直接影響到檢察權的實施權威和檢察機關的社會形象。從另一個層面而言，檢察執法公信力高，社會公眾對檢察權所代表的司法權的法治信仰力及由此對自身規范或行為方式的影響力就大，對法律、對司法的信賴尊崇度就高，法治思維和法治方式的養成就更易于被接受和內化。改革當前封閉單一的初任檢察官選任機制，拓展從法律職業共同體中的優秀法官、律師、司法行政人員、法學專家學者中多渠道選任檢察官，使更多來自社會各個層面、具備社會經驗的法律精英充實并成為穩定的檢察官階層，既符合了社會公眾對檢察執法信任度不斷提升的要求，也打破了過去封閉的初任檢察官選任壁壘，使更多受到共同法律職業教育和訓練，具備共同的法律知識、法律技巧、法律思維、法律語言的法律職業群體人員形成執業互動，從而給沉悶、刻板的固有初任檢察官選任機制帶來沖擊和改革，在充實新鮮血液的同時也引入競爭機制，形成鯰魚效應，刺激在職檢察官不斷提升崗位素能、拓展法律思維、強化履職能力。而檢察官綜合職業素質的提高必然帶動執法辦案水平能力和司法效率的提高，并直接決定著檢察執法公信力的社會評價程度。事實上，這也體現了包括檢察官在內的法律職業共同體成員基于共同的法律信仰和對法律職業的崇尚所形成的對實現社會正義的共同價值追求。

二、評判：改革初任檢察官選任機制的可行性分析

（一）社會公眾的認同和期冀

過于封閉和單一的初任檢察官選任模式使檢察官的選任益發同質化和神秘化，也使得檢察官這一法律職業群體呈現出“脫離社會和民眾，不自覺地割斷法律與社會的聯系，把法律規范視為匠人手中的工具”的傾向。[3]拓展初任檢察官選任渠道，增強初任檢察官選任的多元化色彩，既可以使受到法律職業教育的機關事業單位法律從業人員有機會成為檢察官，也通過選任優秀律師、優秀法學專家學者等職業官員體系之外的社會精英人士，進一步充實和改善檢察官的人員結構，促使在職檢察官克服同質化所帶來的僵化執法思維，通過外部特別是社會化新成員的加入和帶動，更加注重社情民意，回應社會關切，在冰冷枯燥的法律條文適用過程中引入人文關懷和社會理性，在法律精英化和大眾化之間努力尋求最佳結合點。故改革初任檢察官選任機制從根本上符合社會公眾的現實期待，有助于強化社會公眾對檢察官職業的社會認同，提高檢察機關選人用人的社會公信度，促進優秀法律人才合理配置，增添檢察官選任機制的民主化、開放化元素。

（三）法律職業共同體成員易于并軌轉化職業身份

法律職業共同體成員基于法律知識教育背景相同特別是法律信仰相同，驅動“法律職業者群體對法的社會價值、人文價值及法律職業自身的認同感”形成意識形態上的共同體，他們有著共同的法律價值評判標準，受到共同的法律職業道德倫理約束，有著共同的法律價值追求和職業榮譽感。因此，法律職業共同體雖然從事不同的法律分工，但都是在實現司法公正這一價值認知層面上開展法律職業活動，其履職能力和法律經驗是共通互融的，處理判斷案件的法律邏輯和法理基礎及遵守的法律規則都為同一，這決定了法律職業共同體成員在轉換法律職業角色時不會存在太多困惑，從而有著較強的職業適應性和資歷通用性，事實上這也是主張從檢察機關以外的渠道選拔優秀法律人才擔任初任檢察官的關鍵性考慮因素。

（四）從外部選任檢察官有著法律和政策依據

黨的十八大和十九大對于全面深化改革和全面推進依法治國相繼做出重大部署，在國家政策層面上已明確提出檢察官管理應去行政化，形成檢察官單獨的專業職務序列，實現有別于普通公務員的管理制度。當前推進的司法體制改革也明確將拓寬檢察官的選任渠道，上級檢察院檢察官必須從下級檢察院擇優遴選；要暢通從符合任職條件的律師、法學研究人員和其他法律工作者中選任檢察官。

此外，隨著國家全面推進依法治國，司法作為維護社會正義最后一道防線的功能日益彰顯，包括檢察官在內的法律職業群體的社會地位和社會影響力不斷提高，工資津貼收入等職業保障力度進一步加大，職業優勢更為明顯，尤其是檢察官作為法律守護人在行使檢察監督權過程中所獲得的職業尊榮感、事業成就感和社會正義感，也使得檢察官職業的社會吸引力大為提升，這就為優秀律師、優秀法學專家學者及其他法律精英人士趨于各種最大利益化考量要素選任檢察官掃除了障礙，為成就其法律職業理想提供了基礎保障。

三、出路：改革初任檢察官選任機制的路徑構想

改革初任檢察官選任機制應由最高人民檢察院在中央政法委的領導下由上而下推動，協同人大常委會、組織人事編制部門和財政部門共同制訂出臺細化措施，積極推廣試點地區工作經驗，并體現在《檢察官法》《檢察院組織法》的修改中，立足現有制度資源積極穩妥推進。其改革路徑可設想為：

（一）有限度地逐步選任外部優秀法律人才擔任檢察官

檢察改革畢竟是一個漸入式的探索試錯和制度嘗試過程，雖然從理論上分析吸納法律職業共同體人員選任為檢察官有其客觀必要性和現實可行性，但回顧我國“以1996年為界，大致經歷了先期的理論準備和法治實踐，以及后期的正式確立依法治國方略并進一步推進法治國家建設兩個發展階段”的21年法治歷史進程，至少在法律職業共同體建設上“還不盡如人意，相關制度不完善，共同的理念沒有確立，相互缺少尊重和理解，更沒有形成職業共同體的文化，實踐中產生了不少沖突和矛盾，沒有形成推進法治建設的合力，影響法律職業共同體作用的發揮，也影響法律職業共同體的權威和地位”。對此，賀衛方先生進行了深入剖析，在他看來法律職業共同體面臨著“運動治國的傳統對法律職業建構的負面影響；法律職業基本上是外來的后發的，不是中國傳統社會中的一個古已有之的東西；法律教育和研究過程中間對與法律職業化相關的知識缺乏重視；各個法律職業的分支之間還存在著四分五裂、互相沖突的問題，形成不了團結和共同的力量”等困難和問題。在此語境下，完全放開初任檢察官選任門檻，在檢察機關體制外大幅選任檢察官不盡現實，還可能成為應景式的浮夸改革，并不符合當下司法體制改革的預定目標。因此，有限制地、逐步放開比例地、漸進式地在可控制范圍內的法律職業群體中遴選補充優秀人才擔任檢察官方為良策，有利于在穩定檢察官隊伍的前提下適當促進體制內檢察官人員流動，更新人員結構，并通過周期性的實踐論證積極發現問題、積累經驗、創造條件、形成制度。

（二）積極探索在機關事業單位體制框架下遴選優秀法律人才擔任檢察官

在目前沒有完全廢除檢察官行政職級、進入檢察院仍需參加公務員考試、檢察官與其他法律執業人員流動呈單一逆向性、省以下檢察院人財物統一管理尚未完全理順的情況下，突破公務員或事業單位人員的編制身份壁壘存在較大困難，也難以確定其工資薪酬和職務等級等職業待遇。因此，在檢察機關體系之外具有公務員或事業單位正式編制身份的有法律職業資格的機關事業單位人員中選任檢察官，有利于減少改革阻力、節約改革成本，實現最大化的改革示范效益。更為重要的是，嘗試將機關事業單位中從事法律職業人員遴選為檢察官，可實現漸進式突破也便于引導社會公眾有意識地關注了解檢察權運行機制，為下一步初任檢察官選任對象的多元化拓展、選任機制的全面優化和規范化提供了實踐樣本和時間上的過渡緩沖，也與檢察機關維護社會公正的價值追求高度契合。

具體實施中，建議由省級檢察官遴選委員會堅持以中立、多元、專業、開放、透明、權威為遴選原則，從通過國家司法考試取得法律職業資格證書A證或通過律師執業資格考試取得律師資格證書并從事法律事務工作5年（含2年以上基層工作經歷）以上的機關單位人員之中通過自主報名或組織推薦進行遴選。在檢察官遴選委員會對報名推薦人員進行資格審查后進入專業評審階段，隨機選取5至7名檢察官遴選委員會委員對所有申請材料進行專業評審。主要審查其專業素養能力、學術研究能力、法學理論功底、法律思維和邏輯運用能力、法律知識運用和掌握水平以及法律職業從業經歷。在依照評審表格確定的權重分值進行統一標準評分后，根據由高分至低分的順序確定人選提交檢察官遴選委員會全體會議進行討論研究，按照擬選任的檢察官員額數及預留的政法專項編制數按1:3比例以無記名投票方式確定面試考察人選。之后，由檢察官遴選委員會指定以省級檢察院政治部、監察室的人員為主，隨機抽取的遴選委員會委員為輔組成考核組，對面試人員進行考察。面試考察可以采取個別談話、一定范圍內發放征求意見表、進行民主測評、實地考察、面試等方法進行，主要是考察被面試人的法律語言表達能力、突發情況應變能力、社會知識和法律專業綜合分析能力、計劃組織協調能力、人際交往意識和社交技巧、自我情緒控制和調整能力、求職動機和崗位匹配性、舉止儀表情況等。面試考察后將面試成績與專業評審成績按一定權重進行綜合評分，按最后得分高低確定差額考察人選。經政治審查、體格健康檢查均為合格后，由檢察官遴選委員會對應擬選任的檢察官員額數進行討論，研究確定擬選任人員并進行公示，公示期限屆滿后正式確定參加上崗履職培訓的人員。在其參加由省級檢察院組織的至少3個月以上的封閉式履職培訓，取得培訓結業合格證書后方能正式任命為檢察官并履行檢察官職責。必須說明的是，省級檢察官遴選委員會從外部選任的初任檢察官必須全部在縣區基層檢察院任職，上級檢察院的初任檢察官從基層檢察院遴選。

對于通過國家司法考試取得法律職業資格證書A證或通過律師執業資格考試取得律師資格證書并從事法律事務工作5年的軍隊轉業干部，可由省級檢察官遴選委員會參照以上運作模式進行初任檢察官選任，選任后經上崗履職培訓合格任命為初任檢察官，原則上應在基層檢察院工作。此外，對達到服役期限自愿轉業到地方檢察機關工作的軍事檢察官通過資格審查、專業評審、面試考察等程序轉任為初任檢察官的，在制度安排上可高于機關事業單位人員選任為初任檢察官的通過比例，且按其資歷級別不一定必須在基層檢察院工作。

（三）實現法律職業共同體成員多元化、雙向性的職業互動交流任職

雖然近年來最高人民法院、最高人民檢察院在內部體制框架外突破選任法官、檢察官的身份瓶頸方面進行了有益的嘗試，但都是從基層遴選優秀人才到最高人民法院、最高人民檢察院工作，從“兩高”層面易于解決人員身份限制問題，在人員編制上也有充分自主性。對于省級和省以下檢察機關從體制外選任檢察官的問題，建議隨著司法體制改革的深入，可逐步加大從體制外選任檢察官的比例，力爭從5年至10年左右的時間，使省級以下檢察機關從體制外選任優秀法律人才擔任檢察官的比例占到當年遴選檢察官總人數的30%，從機關事業單位等體制內選任檢察官的比例占到總人數的30%，從檢察機關參加職前培訓結業的預備檢察官中遴選的比例占到40%。當然這一改革目標的最終實現，還有賴于國家法治進程的深入全面推進，統一的法律職業準入機制的進一步嚴格，一體化司法官員職前培訓機制的建立等諸多因素。唯有如此，從律師或其他社會法律從業人員中選拔優秀人員擔任檢察官才能掃除各種阻力和障礙。

綜上，未來可以預見的理想法治圖景是，我國建立起具有相當規模的職業化、專業化的法律職業共同體群體，群體之中的法官、檢察官、律師、法學研究人員等成員基于統一從業年功或資歷可以實現職業互換和人才交流。

注釋：

[1]郭立新：《檢察官的職業特點》，載《檢察日報》2003年3月2日。

[2]參見[美]E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第517頁。

[3]趙曉秋：《律師當法官，路有多遠》，載《法律與生活》2004年第12期。