刑事案件分流制度研究*
——以認罪認罰制度改革為背景

●許昌市人民檢察院課題組/文

一、刑事案件繁簡分流的必然性

（一）刑事案件繁簡分流的理論基礎——刑罰目的轉變

在西方刑法史上，刑罰目的思想經歷了由報應主義學說到功利主義（預防主義）學說的轉變。19世紀中葉以后，隨著產業革命的完成，社會矛盾尖銳化，犯罪問題特別是暴力犯罪、少年犯、累犯等問題日益突出，刑罰的威懾作用受到普遍懷疑，加之自然科學的廣泛發展，實證方法被大量應用到社會科學領域，以實證主義為思想基礎的預防主義應運而生。孟德斯鳩認為,“懲罰犯罪應該總是以恢復秩序為目的。一個良好的立法者關心預防犯罪，多于懲罰犯罪，注意激勵良好的風俗，多于施用刑罰。”[1]貝卡利亞主張刑罰的目的僅在于預防犯罪，即“刑罰的目的僅僅在于，阻止罪犯再重新侵害公民，并規誡其他人不要重蹈覆轍”[2]。在現代社會里，程序的運行并非總是固執地指向懲罰，程序法并不是實體法實現的純粹工具，而是承載了多元的功能。

（二）繁簡分流的現實基礎——案多人少矛盾

司法數據表明，2006年全國生效判決人數只有89.0755萬人。然而，截至2015年，全國生效判決人數已經增至123.2695萬人。三十年間，生效判決人數增加34萬多，新增人數是2006年生效判決人數的三分之一。但司法資源的增幅非常有限，尤其是隨著司法員額制改革的全面推行，各地司法機關享有辦案資格的法官、檢察官人數相對減少，因此，在我國司法實踐中，普遍呈現案多人少、司法資源趨于緊張的局面。在當前刑事案件數量居高不下的背景下，要實現庭審實質化，必須對案件在偵查、公訴、審判環節分別實行分流，將司法資源向重大復雜疑難以及被告人不認罪等案件傾斜，應對長期以來司法機關“案多人少”的突出問題。

二、刑事案件繁簡分流在實踐中存在的問題

（一）偵查階段羈押措施適用過當

偵查階段是刑事訴訟程序中的初始階段和重要環節。在我國司法實踐中，基于獲取犯罪嫌疑人有罪供述、防止串供、翻供等需要，偵查人員對拘留、逮捕等剝奪人身自由的手段頗為青睞。尤其是，在“夠罪即捕”的觀念影響下，逮捕率一直居高不下。其中，就輕微犯罪而言，一旦采取了逮捕措施，將會直接影響后續階段對案件做不起訴或緩刑處理。

（二）不起訴程序分流過濾功能發揮不夠

“在制度上，現代公訴制度的案件調控功能有三種具體表現形式：案件分流功能；案件過濾功能；審判分流功能。其中，對缺乏起訴必要性的案件進行分流處理、輕微刑事案件審判程序的簡易化，已經成為現代刑事訴訟制度的顯著趨勢之一。”[3]在現代刑事訴訟制度下，檢察機關通過充分行使不起訴裁量權，對符合不起訴條件的案件積極作出不起訴處理，將不必要進入審判程序的案件分流掉，是現代世界各國案件分流的普遍共識。

（三）審判階段簡易程序分流功能有待進一步加強

在審判階段，通過簡易程序處理提交審判的輕微刑事案件，有助于將更多的司法資源用于重大復雜疑難案件的審理，切實貫徹以審判為中心的訴訟制度改革。然而，2012年《刑事訴訟法》雖然大幅度擴張了簡易程序案件的適用范圍，但對于簡易案件的內部審批程序，卻并未實現實質性的突破。

（四）刑事速裁程序存在不足

刑事案件速裁程序于2014年6月27日在全國十八個城市相繼展開試點以來，仍存在以下不足：

1.速裁程序適用罪名范圍具有局限性、辦案期限短、審前程序繁瑣等客觀因素制約了速裁程序的高效優勢，對基層法院形成了工作壓力，導致法官適用積極性不高，速裁程序整體適用率不高。

2.因過分追求訴訟效率，而忽視了對被告人、被害人訴訟權利的保障。實踐中對訴訟效率的片面追求而弱化了對犯罪嫌疑人、被告人、被害人等訴訟參與人的程序權利的保障,使其不能充分行使自己的訴訟權利,導致實體權益受到司法體制的侵害。

三、深化認罪認罰從寬制度試點，推進刑事案件繁簡分流制度的完善

（一）不宜賦予偵查機關分流處理的權力

《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》（以下簡稱《試點辦法》）第9條規定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益，需要撤銷案件的，辦理案件的公安機關應當層報公安部，由公安部提請最高人民檢察院批準。”《試點辦法》的程序設計存在兩方面的潛在危險：一方面，就權力配置而言，在司法實踐中，公安機關有可能會因此而逐步獲得一種實質意義上的有罪案件處置權。而且，就檢察權的縱向關系而言，這么做還意味著上級檢察機關將取代下級檢察機關而成為一線的辦案機關。另一方面，這種貌似嚴格的內部審批程序，事實上規避了現行刑事訴訟法規定的程序架構及其內在的權力制衡關系。

（二）積極完善不起訴制度，強化刑事審前程序的分流能力

《試點辦法》第13條規定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經最高人民檢察院批準，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數罪中的一項或者多項提起公訴。”“具有法律規定不起訴情形的，依照法律規定辦理。”對于犯罪嫌疑人認罪認罰的案件，必須積極完善現有的不起訴制度，著重強化其應有的程序分流功能。具體建議如下：

1.加強對不起訴裁量權的規范引導

2007年2月，最高人民檢察院出臺的《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》規定，“對于初犯、從犯、預備犯、中止犯、防衛過當、避險過當、未成年人犯罪、老年人犯罪以及親友、鄰里、同學同事等糾紛引發的案件，符合不起訴條件的，可以依法適用不起訴”。同年6月又出臺了新修訂的《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準（試行）》，對不起訴的案件質量標準和屬于不起訴錯誤、不起訴質量不高的情形都作出了細化規定，雖然出臺這些規定的目的是提高檢察機關辦案的質量和水平，增強不起訴制度在司法實踐中的可操作性，但實際上，不起訴的適用范圍受到了進一步嚴格的限制，列出的適用標準仍然存在模糊不清之處。

為了規范檢控人員準確合理執行檢控工作，香港主管刑事檢察工作的律政司特意編制了一套檢控人員行為守則，并進行適時修訂。該文件不僅體現特定時期刑事追訴政策，明晰檢控人員行為準則，規范檢控決定標準，也保證了刑事檢控制度運作的公開、公正。《檢控守則》對于自身的定位是一套聲明和指令，檢控人員在按照《檢控守則》行為時，仍須顧及個別事宜或案件所涉及的問題和情況。對于檢控人員來說，《檢控守則》主要是提供參考基準和指引，確保其積極、審慎行使職權，在恪守原則之余靈活地行使酌情權，并對檢控決定承擔責任；對于社會公眾來說，《檢控守則》令社會人士及被告有信心，確信每宗案件都會按理據作出檢控決定，增強刑事司法制度運作的透明度。從體例來看，《檢控守則》按照檢控活動的進程和特別罪行兩條線索進行編排，內容包含檢控人員定位、檢控決定作出、檢控常規程序、復核與停止檢控以及定罪之后的上訴、復核，其中對少年犯案件、家庭暴力案件、剝削他人案件、公共秩序案件中的檢控活動做了更為明確的指引。而“是否具有起訴必要”是起訴裁量的核心內容。因此，為了使檢察官能夠積極并公正合理地對案件“是否具有起訴必要”做出正確的判斷，就應當與我國的刑事司法實踐經驗相結合，為檢察官作出是否起訴的判斷，提供明確的規則依據和指引。所以，借鑒香港地區的《檢控手冊》以事前行為指引的方式規范檢察機關的不起訴裁量權也是一種可行的方法。

2.落實司法責任制

落實司法責任制使員額檢察官對案件的處理擁有決定權，激發其內生動力，為其司法理念的執行提供條件。同時保證公訴人的職業化，對一些不具有司法屬性的社會性事務要避免公訴人的參與，在辦案環境上給予公訴人便利，讓公訴人有更多的時間和精力投入到案件的辦理。

3.拓寬不起訴適用范圍

相對不起訴在主體適用上可以適當照顧老年人，這也和我國刑法的規定相呼應，展現對老年人的“關愛”；對于初犯和偶犯，在適用的刑罰上可放寬，可能判處3年以下有期徒刑、管制、拘役、單處罰金均可；在附條件適用的主體上，對所有自然人犯罪主體均可適用；在案件類型上對危害國家安全、危害公共安全的偶犯和過失犯亦可適用，可將任何宣告刑較輕的犯罪適用附條件不起訴。

（三）簡易程序制度的完善

《試點辦法》第18條規定，“對于基層人民法院管轄的可能判處三年有期徒刑以上刑罰的案件，被告人認罪認罰的，可以依法適用簡易程序審判。”因此，進一步完善簡易程序將是促進認罪認罰案件審判分流的重要抓手之一。

1.簡化內部辦案機制

簡易程序案件的簡易化處理，很大程度上依賴于承辦人的裁量權和自主權。簡化檢察院和法院的內部審批及文書制作，減少文字性工作，可以提高實效。

2.規定彈性辦案期限

簡易程序案件的要點在化解矛盾，當事人和解、緩刑的適用審批，社會考察等均需要一定的時間，為了簡單提高司法效率的辦案期限規定擠壓了以上事項的進行時間，為使案件的法律效果、社會效果、政治效果相統一，對不同案件的辦案期限應作彈性規定。

（四）刑事速裁程序的完善

關于刑事速裁程序的完善，應注重以下問題：

1.確立速裁程序書面審理模式。速裁程序要區別于簡易程序，在是否開庭審理上必須有所表現。速裁程序的庭審并無實質意義，確立速裁程序案件的書面審理制度，能有效提高訴訟效率。

2.明確刑事速裁案件適用范圍。速裁程序的適用可與相對不起訴在具體適用的刑罰范圍上一致，在確定案件時，應更多地考慮案件客觀方面，區別于相對不起訴對“人”的重點考察，也可以更好地與相對不起訴的適用劃定界線。

注釋：

[1][法]孟德斯鴻：《論法的精神(上)》，張雁深譯，商務印書館1961年版，第83頁。

[2][意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風譯，中國大百科全書出版社1993年版，第42頁。

[3]吳宏耀：《我國公訴制度的功能檢討與優化》，載《人民檢察》2016年第1期。