法治推進改革：深化依法治國與司法行政改革的審思

●李 棟/文

十八大以來的五年，以習近平同志為核心的黨中央立足中國法治發(fā)展的現(xiàn)實狀況，對深化司法改革作出重要部署，以及十九大憲法的修改，都一定程度促進了法治的發(fā)展，司法行政機關要以此為契機，進一步加大和推進司法行政機構改革的進度，為使司法行政機關達到辦事效率高、機構設置精簡、部門協(xié)調順暢奠定基石。從法意上說，司法行政機關改革不僅關乎到中國法治發(fā)展的進程，更是司法文明和司法和諧的重要標志。作為司法行政機關，要找準改革的切入點，把握司法行政機關的邏輯關系和要素，理清司法行政改革的思路，以高效為目標，以務實為理念，以發(fā)展為動力。

一、司法行政改革的基石

（一）習近平法治思想精髓的延展

新時期，習近平法治核心思想的提出，引領了全國人民參與全面推進中國特色社會主義建設中來，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”奠定了基礎，其法治思想能及時應對當今世界發(fā)展過程中帶來的多極化、經(jīng)濟全球化、文化多樣化、信息現(xiàn)代化等問題的挑戰(zhàn)。應該準確的說，發(fā)展和完善社會主義法治制度，是推進國家法治體系和提高社會綜合治理能力現(xiàn)代化的時代產(chǎn)物。［1］習近平法治思想的實質是對馬克思主義思想在中國發(fā)展中的終結和歸納，符合歷史發(fā)展的要求和社會經(jīng)濟積累資本，更是加快我國邁向世界法治文明前列國家的進程和動力。社會的進步和發(fā)展需要司法制度和司法體系的完善，而法治的表現(xiàn)形式則通過體現(xiàn)在司法機關依法行政行為的全過程。因此，依法治國與司法行政改革是建設社會主義法治國家的首要任務。習近平法治思想準確把握了我國法治發(fā)展方向，為司法行政機關改革提供重要的依據(jù)。通過其法治思維的精髓植入和不斷地深化，未來幾年司法行政機關的改革目標會更加明確，行政方式更加和諧，行政手段會更加科學。

（二）行政機構改革的整體規(guī)劃

在2018年3月召開的十三屆全國人大代表大會上，表決通過了機構改革方案，其中包括對司法機關進行改革，這充分說明我國行政機構需要跟進時代的發(fā)展，需要不斷地優(yōu)化機構設置。行政機構改革目標是清晰的，就是要調動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，推出一系列人民群眾普遍得到實惠、司法行政機關行政行為完善的政策措施，積極有效地推動司法行政各項工作的系統(tǒng)化、科學化、制度化發(fā)展，探索傳統(tǒng)業(yè)務創(chuàng)新升級，促使對司法行政改革發(fā)展的有力推進。中央行政改革的整體方案提出和制定，是黨中央和習近平總書記的科學規(guī)劃，是時代進步的重要體現(xiàn)，是推動國家發(fā)展的動力。司法機關作為行政機關的有機組成部分，理當列入改革的框架之內(nèi)，其性質和職能的特殊性也決定了改革的必要性和先驅性。司法行政機關需按照國家關于《深化黨和國家機構改革方案》的整體布局和綱要，結合自身的特點，堅持穩(wěn)重求進的工作基調，堅持正確的改革方向，以加強黨的領導為中心，以國家治理體系實現(xiàn)現(xiàn)代化為導向，優(yōu)化司法行政機關職能配置，深化職能轉型、優(yōu)化工作方式，扭轉工作態(tài)度和作風，提高工作效率，構建科學規(guī)范、工作高效、群眾滿意的司法行政工作體系。

（三）法治發(fā)展的必經(jīng)途徑

事物的生存發(fā)展需要不斷地完善自我和自我優(yōu)化。法治作為社會發(fā)展的產(chǎn)物，是維護良好社會秩序的強有力保障，同時要求法治發(fā)展要與經(jīng)濟社會的方向一致，且同步。因此，法治的發(fā)展在自我調整的基礎上，要與經(jīng)濟的發(fā)展相協(xié)調。法治發(fā)展的必要途徑包含兩個方面：

1.適應經(jīng)濟發(fā)展整體趨勢。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，轉型帶來的問題可能阻礙經(jīng)濟發(fā)展和擾亂社會整體秩序，需要運用法治手段給予解決。因此，法治的發(fā)展要與經(jīng)濟的發(fā)展相適應，是我國司法行政改革的目標。

2.法治自我深化。依法治國是新時期的重要任務，是深化司法行政改革的前提和基礎。法治思想和法治任務的融合形成法治行為，而法治行為解決的是社會發(fā)展中的矛盾，矛盾現(xiàn)象的產(chǎn)生則依賴于社會的發(fā)展。由此而見，法治和社會的關系是共存與發(fā)展關系。新矛盾不斷地出現(xiàn)，就需要法治的發(fā)展跟得上矛盾出現(xiàn)的步伐，甚至要求法治發(fā)展速度要先矛盾，反之，就失去了法治在社會發(fā)展中的作用和意義。法治的發(fā)展需要不斷地調整方向，不斷地深化法治內(nèi)涵，要在調和社會矛盾的同時，提高依法行政的質量和效率。

（四）法治思維模式的轉變

近年來，以習近平同志為核心的黨中央為健全普法宣傳教育機制，落實國家機關普法責任，進一步做好國家機關普法工作而作出了一系列的重要部署,其核心內(nèi)容指導了當前和今后一個時期法治宣傳教育的總體方向。各地各部門按照要求和指示采取各種方法，通過各種途徑，強化普法主體責任意識，將普法工作作為推進法治建設的基礎性工作，納入本地本部門工作總體布局?？梢哉f，法治宣傳的成效非常明顯，不僅提高了廣大人民群眾守法和運用法律維護合法權利的意識，而且奠定和構建了法治思維模式。人民群眾法治思維模式形成有兩個主要因素，外因和內(nèi)因。外因是有一個長期、穩(wěn)定的法治環(huán)境，其內(nèi)因是普法思想的注入，這兩種因素相互發(fā)展、相互促進、共同作用使法治思維模式發(fā)生了轉變，由被動接受法治行為到主動運用法治手段維護合法權益，積極參與國家發(fā)展建設，全面地對執(zhí)法機關的執(zhí)法行為進行監(jiān)督，對違法行為進行投訴和控告，這充分說明了群眾法治意識的提高和法治思維的轉變，其本質是構建法治文明社會的基礎和動力。

二、構建和完善司法行政改革體系的路徑剖析

（一）明確刑罰執(zhí)行的歸屬權

我國法律規(guī)定司法行政機關具有刑罰執(zhí)行權，與偵查權、公訴權、審判權相互結合，共同完成打擊犯罪。也就是說公安機關、人民檢察院、人民法院以及司法機關要按照各自的權限范圍開展工作，這種分工不僅是為了保障公民的合法權利不受侵害，更是提高司法機關的工作效率。但事實上，各司法機關之間出現(xiàn)了權限交叉，一定程度上影響了職權行使，只有進行司法改革，解決和落實職權歸屬，理順公、檢、法、司權限范圍，確保權限分工明確，才能為推進司法行政改革營造良好氛圍。

1.公安機關的執(zhí)行權劃歸司法行政機關。由于我國公安機關的特殊性和歷史性原因，現(xiàn)承擔著部分判決生效的執(zhí)行權，包括拘役、管制、剝奪政治權利和驅逐出境，甚至有些判決生效的短期實刑也由公安機關的拘留所代為執(zhí)行，這種情況一定程度影響了辦案的效率。從公安機關的性質來講，偵查權是特有權，也是作為打擊犯罪的第一道關卡，尤為重要，案件偵查質量的好壞直接影響到公訴和審判，公安機關只有全心投入到偵查辦案上，才能保證后續(xù)的訴訟工作高質量、高效率的進行。以習近平同志為核心的黨中央，站在國家發(fā)展的角度，提出對公安機關進行改革，并于2018年3月審議并通關了《公安機關執(zhí)法勤務警員職務序列改革方案（試行）》和《公安機關警務技術職務序列改革方案（試行）》，不難看出，公安機關的首要任務還是要落實在偵查辦案。近幾年來，司法行政機關對相關執(zhí)行關押機構進行升級和改造，積累了豐富的看守和教育罪犯經(jīng)驗。因此，如果條件成熟，可以考慮將拘役、管制等刑罰由監(jiān)獄負責執(zhí)行，既符合司法改革本質，又符合法律的精神。

2.人民法院的執(zhí)行權劃歸司法行政機關。人民法院負責部分刑罰執(zhí)行權，包括死刑執(zhí)行、罰金刑、沒收財產(chǎn)刑等，［2］其規(guī)定不僅分散了審判機關精力，且易于產(chǎn)生違法行為，違法行為主要源于審判和執(zhí)行一體化，司法機關是相互配合、相互監(jiān)督的關系。為此，將人民法院執(zhí)行權劃歸于司法行政機關，也是司法改革所需要思考的重點問題之一。當然，對于執(zhí)行權劃歸是為了完善機構，明確權限，提高司法效率，優(yōu)化和推進改革為前提，需在國家有關部門的總體指導下進行。

（二）探索和強化律師制度改革體系

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“中國特色社會主義進入新時代”，這無疑給司法改革和法律從業(yè)人員帶來契機。律師作為法律服務行業(yè)的專業(yè)人士，對于推動法治社會的發(fā)展起到一種不可忽視的作用。以審判為中心的訴訟制度改革更加明確了律師的地位，［3］這充分說明了律師在法律訴訟程序中會越來越重要。就目前來看，有關律師的制度和法律規(guī)定，不足以在源頭對律師的業(yè)務素養(yǎng)嚴格把控。現(xiàn)行規(guī)定對律師門檻要求只是通過司法考試和實踐經(jīng)驗即可，缺少一定的淘汰和篩選程序，縱觀律師的行業(yè)的發(fā)展趨勢，必須要求其隊伍專業(yè)性強、業(yè)務精通、依法服務。司法行政機關作為律師的主管部門，更是要擔負起律師行業(yè)改革的重擔。

1.完善律師入行門檻標準。作為專業(yè)律師，其主要條件就是要求具有本科以上法學專業(yè)。據(jù)統(tǒng)計全國幾乎所有本科院校都開設法學專業(yè)，也就意味著都有機會進入律師隊伍。實際上，院校只負責傳授法律專業(yè)知識，忽略了對法律職業(yè)道德培養(yǎng)，律師在從事法律事務后，易于導致一些違法違紀現(xiàn)象出現(xiàn)，如利用金錢拉攏法官、打聽案情、私下收取高額費用等，影響了司法公正。司法行政機關要通過完善制度和提高考核標準，來確保律師隊伍的整體素質。一是設置律師的電子辦案誠信檔案，對于影響或可能影響案件處理的，記錄在案，并通知所在律師事務所，涉及違法犯罪的酌情處理。二是制定律師考核制度，綜合本年度代理案件情況，由律師協(xié)會進行考核，考核不達標，停止代理案件，由司法行政機關組織培訓。

2.建立律師風險防范體系。新時期，律師的發(fā)展前景良好，社會的熟識度和認可度較高，在訴訟活動中有不可替代的作用。從職業(yè)性質看，律師是運用法律來維護代理人的合法權益，是在矛盾中生存維護一方利益，因此，也衍生了一定的風險，屬于一種相對風險較高的職業(yè)。風險的來源主要有兩個方面：一是來自司法機關的風險；二是來自代理人雙方的風險。我國政府為了保障律師積極參與國家法治建設、維護當事人應當具有的法律權利，不斷構建和優(yōu)化律師參與訴訟的制度，作為律師的主管部門司法行政機關要發(fā)揮作用，建立律師風險防控。

建立與公、檢、法機關應急協(xié)調機制。公安機關、人民檢察院和人民法院是訴訟三大機關，缺一不可。作為訴訟過程當事人的代理人律師，其業(yè)務范圍就是防止其訴訟主辦機關出現(xiàn)違法違紀，保障當事人的合法權益。但在司法實踐中，出現(xiàn)不少律師正常代理案件，被辦案機關非法拘留或逮捕現(xiàn)象，追究其原因是律師辯護目的與辦案機關意愿相差甚遠，且辦案人員存在違法行為。作為律師，其屬性決定了只能是當事人合法權利的維護者，顯然是在與辦案機關在法律規(guī)定上爭論，易于出現(xiàn)矛盾。司法改革的目的就是要優(yōu)化良好的法治環(huán)境、提高司法機關辦案效率、扭轉法治思維模式、保護公民合法權利。因此，司法行政機關應與公、檢、法磋商和溝通，建立律師緊急溝通機制，保障律師正常、合法參與訴訟活動。對于辦案機關違法損害律師權力的及時商討解決，確保律師的正當權力。

（三）深化人民監(jiān)督員制度

2016年7月，中央全面深化改革領導小組經(jīng)過反復討論和斟酌，審議通過的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，在認真總結人民監(jiān)督員試點經(jīng)驗的基礎上，最高人民檢察院、司法部依據(jù)《方案》的內(nèi)容和精神研究制定并頒布《人民監(jiān)督員選任管理辦法》。該辦法的實施在司法行政改革進程中實屬一項重大突破，拉近了司法行政機關和人民群眾之間的距離，改善了兩者的關系。司法行政工作需要人民群眾參與，更需要人民群眾支持和理解。司法機關工作效率的高低，質量的好壞，是需要人民群眾進行評價。據(jù)司法部數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2016年11月底，全國已選任人民監(jiān)督員13490名，監(jiān)督評議案件2097件，改革工作取得了良好成效，達到了改革的目的。［4］可以說，建立人民監(jiān)督員制度，是黨和國家依據(jù)我國司法現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢作出的正確決策，司法行政機關作為司法改革的主要機關，要繼續(xù)深化和完善人民監(jiān)督員制度，結合實際工作，對現(xiàn)有的方案進行優(yōu)化，徹底把人民監(jiān)督員制度納入司法行政機關的日常管理工作之中，要彰顯出人民監(jiān)督制度是司法文明和司法行政工作的重要組成部分。

（四）完善司法鑒定的統(tǒng)一管理體系

中央深改組會議審議通過了《關于健全統(tǒng)一鑒定管理體制的實施意見》，這將給我國司法鑒定行業(yè)的發(fā)展帶來前所未有的機遇。就司法鑒定本身來說是解決訴訟過程中涉及的專門性問題，更是協(xié)助司法機關查明案件事實的司法保障制度。健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制是法治社會發(fā)展的需要，要圍繞著適應以審判為中心的訴訟制度改革，完善司法鑒定工作機制，要對司法鑒定的從業(yè)人員嚴格培訓，遵守執(zhí)業(yè)責任和職業(yè)道德，強化監(jiān)督管理，確保鑒定人依法對涉案專門性問題作出科學、客觀、公正的鑒定結論。還應加強司法鑒定與辦案工作的銜接，不斷提高司法鑒定質量和公信力，保障訴訟活動順利進行，促進司法公正。目前，從我國司法鑒定職能來看，其存在領域較為寬泛，為了保證鑒定的客觀性，作為具有偵查權的公安機關管理的司法鑒定機構應從其分離出來，轉化為社會服務型鑒定機構，歸屬司法行政部門進行業(yè)務指導和管理，防止公安機關在偵查階段將先入為主的思想帶入鑒定活動中，影響案件的公正辦理。司法行政機關要結合鑒定行業(yè)的客觀實際，以及其他司法機關存在鑒定機構的現(xiàn)狀，有針對性的提出改革方案。

注釋：

［1］徐漢明、邵登輝：《習近平法理法治思想及其實踐研究》，載《中南民族大學學報》2018年第1期。

［2］陳瑞華：《司法行政機關的職能定位》，載《東方法學》2018年第1期。

［3］樊崇義：《司法改革背景下的律師法修改》，載《人民法治》2018年第2期。

［4］郭華：《人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)新發(fā)展與改革完善》，載《中國司法》2017年第6期。