全面放開生育還有多遠？

文 ■ 整理報道

加強對人口發展趨勢的科學預測，建立和完善人口變化對經濟社會發展帶來沖擊的預防體系。同時采取多種措施，減輕人口生育成本，努力提高生育意愿，讓更多人不僅“愿意生”，還要“生得起”“養得起”。

國家統計局今年初公布了一組有關生育的數據：2017年中國大陸全年出生人口1723萬，比上一年減少了63萬，顯示全面二孩政策導致的出生人口高峰已經過去了。2018年上半年新生兒人數同比下降了約15%-20%。

更糟糕的是，按照2010年的人口普查數據，未來十年內我國的生育旺盛婦女將減少40%，這說明會有更多的家庭不會也不能再要第二個孩子。

中國的人口危機，迫在眉睫。

政策演變

從1971年的“一個不少，兩個正好，三個多了”，到提倡“一對夫婦只生育一個孩子”，到“單獨兩孩”政策順利落地，再到全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，我國人口政策是如何演變的？

“晚、稀、少”：1971年，國務院批轉《關于做好計劃生育工作的報告》，強調“要有計劃生育”。在當年制定“四五”計劃中，提出“一個不少，兩個正好，三個多了”。

1973年12月，第一次全國計劃生育匯報會提出“晚、稀、少”的政策。“晚”指男25周歲、女23周歲以后結婚，女24周歲以后生育；“稀”指生育間隔為3年以上；“少”指一對夫婦生育不超過兩個孩子。

“一對夫婦只生育一個孩子”：1978年3月，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》第五十三條規定“國家提倡和推行計劃生育”。計劃生育第一次以法律形式載入我國憲法。

為完成在20世紀末把人口總量控制在12億以內的目標，1978年，中央下發《關于國務院計劃生育領導小組第一次會議的報告》，明確提出“提倡一對夫婦生育子女數最好一個，最多兩個”。

1980年9月25日，黨中央發表《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，提倡“一對夫婦只生育一個孩子”。

1982年，《中共中央、國務院關于進一步做好計劃生育工作的指示》，提出照顧農村獨女戶生育二胎。

1984年，中央批轉國家計生委黨組《關于計劃生育工作情況的匯報》，提出“對農村繼續有控制地把口子開得稍大一些，按照規定的條件，經過批準，可以生二胎；堅決制止大口子，即嚴禁生育超計劃的二胎和多胎”，即“開小口、堵大口”。

雙獨二胎：2002年9月施行的《中華人民共和國人口與計劃生育法》明確規定，國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。“雙獨二胎”政策由此在全國推開。

進入21世紀后，我國人口形勢發生了重大變化。勞動力持續問題、老齡化問題、人口結構性問題等開始顯現。

單獨兩孩：2013年11月，十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。

同年12月，中共中央、國務院印發《關于調整完善生育政策的意見》，明確了生育政策調整的重要意義和總體思路。

截至2014年底，“單獨兩孩”政策順利落地一年后，全國共有106.9萬對單獨夫婦申請再生育，基本符合預期。

全面兩孩：2015年10月29日，十八屆五中全會決定，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。這是繼2013年，十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策之后的又一次人口政策調整。

人口危機

《中國經濟報告》今年年初曾刊載了一篇文章《從全球視角探求中國人口新政》，該文通過與美國、日本、歐洲等發達國家或地區的比較，以及從信仰、社會福利等因素的分析，同時中國還因為計劃生育改變了生育觀念，理想子女數和一孩次生育率（生育環境的風向標）都是全球最低。社會、經濟模式也都是圍繞著獨生子女政策進行，將慣性延續。而20-34歲育齡婦女則從2011年的1.52億降至2035年的0.88億。并且今后老齡化比歐美要嚴重的多，將無力增加兒童福利。文章得出了一個結論：現在中國人口面臨的是數千年未有之危機，需要政治家勇于擔當，力挽狂瀾。

中共中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇在前不久發表了《全面放開生育刻不容緩》一文，也認為我國的人口形勢不容樂觀。

從國家統計局公布的數據看，我國人口形勢越來越嚴峻，呈現三個下降、一個上升、一個收縮的趨勢。

其中三個下降趨勢，第一是出生率下降，2017年全國人口出生率為12.43‰，2016年這一數據為12.95‰；第二是出生規模下降，2017年新生嬰兒數比2016年少了63萬，相當于新生嬰兒少了4%；第三是生育率下降，2016年我國的生育率只有1.24，2017年生育率可能在1.2左右。

一個上升指的是人口老齡化程度上升。2017年，全國人口中60周歲及以上人口為24090萬人，占人口總數的17.3%，其中65周歲及以上人口15831萬人，占總人口的11.4%。60周歲以上人口和65周歲以上人口都比上年增加了0.6個百分點。

一個收縮指的是，經濟主力人口繼續萎縮。我國勞動年齡人口占總人口比重持續降低，去年16-59周歲的勞動年齡人口為90199萬人，占總人口的比重為64.9%。2016年，全國勞動年齡人口數量為90747萬人，占總人口數的比重為65.6%。

因為上述因素的共同作用，目前我國人口形成了少子化加快、老齡化加劇、經濟主力人口收縮的格局，前景不容樂觀。

持相同觀點的專家和學者并不在少數。在騰訊網的智庫專欄中有一篇文章也就中國的人口危機進行了探討，其文章標題更為直白：《中國面臨一場雪崩似的人口坍塌，人口危機空前嚴峻》。文中特別指明，根據聯合國人口展望2015年版數據，在所列的全球201個國家和地區中，中國的預期壽命排在第71位，僅屬中上水平，但少子化程度和老齡化程度卻分別排在第45位和第65位，都高于預期壽命的位次。這說明，與其他國家相比，導致中國如此嚴重的少子化和老齡化是長期低生育率，而非壽命延長。中國將成為全球少子化和老齡化最嚴重的國家。

放開生育刻不容緩

在上述情況下，全面放開生育的呼聲就不斷高漲。從國家層面來看，在最新一輪政府機構改革中，組建了國家衛生健康委員會以取代過去的國家衛生和計劃生育委員會，這是自1981年以來國務院組成部門中第一次沒有“計劃生育”名稱。從各地的實踐來看，從過去的強調計劃生育開始轉向更加積極的人口政策，不少地方甚至還推出了鼓勵生育的支持性政策。

北京大學的林毅夫教授在三年前就提出，中國需正視人口危機，要果斷停止計劃生育。中國要振興經濟，要更換經濟跑道、調整發展模式；更重要的是，要果斷停止計劃生育，并出臺鼓勵生育政策，有效提升生育。只有“人口制造業”復興，才可能讓“物質制造業”走出衰退。

周天勇呼吁，面對嚴峻的形勢，應當盡快研究制定促進人口發展的戰略和政策。

應當緊急徹底全面放開生育，取消一胎生育準生制。計生人員由財政安置，廢止社會撫養費征收，對過去的也不再追繳。此舉無需支付成本，但卻是改善國民經濟、順民心的一項改革措施。對生育了二胎的家庭，應適當給予個人所得稅退稅，從而達到鼓勵生育的目的。同時，過往的生育管制是當前人口格局形成的重要原因，國家應當對此進行矯正，由國家興辦義務托兒所和幼兒園，以降低和消除生育要放棄工作的機會成本。

養老保險應盡快集中統一到中央征收管理，劃轉國有資產和收益補充養老金，并且越來越多的財政收入可能要拿出來劃轉為養老金。對于農村青出老回的老人，完善農村醫療體制；盡快推進農村土地使用財產權制度改革，國家成立專門的與農村土地資產有關的銀行，一些農村老人可以將土地反向抵押養老。

總之，必須未雨綢繆，盡快研究設計國家、家庭、個人、資產等組合的養老金來源模式，防止出現因養老金巨額缺口，影響財政和金融體系的穩定。

《新京報》評論員文章認為：在新的形勢下，面對新的人口發展態勢，漸進式地調整計劃生育政策直至最后全面放開生育是一種必然的選擇。不過，在全面放開計劃生育政策的同時，還必須未雨綢繆，加強對人口發展趨勢的科學預測，建立和完善人口變化對經濟社會發展帶來沖擊的預防體系。同時采取多種措施，減輕人口生育成本，努力提高生育意愿，讓更多人不僅“愿意生”，還要“生得起”“養得起”。