對中小學內控制度建設的探析

盧桂珍

摘要：財政部2012年發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求各行政事業單位全面建立、有效實施內部控制制度。從2014年開始推進內部控制制度的情況來看，許多單位內部控制制度建設仍存在不完善、執行不徹底的問題。本文以中小學內控制度建設為例，對內控建設和實施情況進行分析，并提出一些建議和措施。

關鍵詞：中小學 內控制度 建設

一、引言

近年來，隨著國家自上到下反腐倡廉工作的大力開展，各省市有關部門相應制定了各項實施辦法。若想有效防范舞弊和預防腐敗，促進各項經濟活動合法合規，一方面是加強國家有關法律法規的外部監督約束，另一方面需要加強單位內部控制，從根源上防范違法違規行為的發生。

隨著國民經濟的不斷發展，社會對教育的關注度越來越高，國家對教育的投入不斷加大，學校建設項目日益增多，為合理保證各項經濟活動合法合規，合理保證國有資產的安全和有效使用，有效防范舞弊和預防腐敗的發生，加強內控制度建設是重要的實現方式。

二、中小學內控建設的現狀分析

（一）中小學內部環境的制約

1.單位領導層認識不到位

學校是教育機構，以教育教學為根本任務，因此中小學校長大多是教師出身，更懂教育，也重視教育，但普遍缺乏財務管理經驗，財務風險控制意識不強，對內部控制更是不甚了解，片面地認為內控只是財務部門的工作，沒有引起足夠的重視，導致單位內部從上到下沒有建設和實施內控管理的積極性。

2.財務人員專業能力的限制

學校的工作重心是教學，無論在職稱評聘還是績效考核方面更偏重于教師崗位，其他崗位往往會被邊緣化，因沒有得到足夠重視，勢必影響了非教師崗位的吸引力。中小學財務人員許多是教師出身，甚至兼職教學和財務工作，非科班出身，缺少熟練的財務知識和操作技能。內控制度建設需要具備相應的財務知識，能全面地了解各項業務流程和識別主要風險點的人才，而單位內控制度建設一般是由財會部門牽頭，現實中是財務人員專業能力有限，因此制約了單位內控體系建設水平。

（二）中小學內控體系存在的缺陷

1.不相容崗位未有效分離

《行政事業單位內部控制規范（試行）》中明確要求，合理設置內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監督的工作機制。中小學因崗位設置不足，崗位分工不夠細化，存在一人多崗或職責交叉重疊情況，職責劃分不清，如負責業務審批的會直接參與業務辦理過程，負責政府采購的兼管資產，財務部門負責內控評價監督等問題。這些關鍵崗位未嚴格實施分離，沒有達到相互制約和相互監督的作用，也難以防范徇私舞弊行為。

2.未嚴格執行內部授權審批制度

內部授權審批是指單位在辦理各項經濟業務時，必須經過規定程序的授權批準。從日常工作情況看，單位因崗位分工不夠細化，權責不明確，存在內部授權范圍模糊、審批程序未嚴格執行等問題，甚至有的單位沒有明確授權，大小事項都是由單位一把手負責審批。職責不明晰的，往往會發生越權行為，出現問題時容易導致推諉扯皮。中小學從教人員多，還普遍存在一種偏見，就是以教學為中心，一切活動以教學優先，許多經濟活動往往不嚴格執行事前審批程序。凡是為教學進行的經濟活動常會以慣例性的先辦理后補批手續，負責審批的部門和人員未予以嚴格控制，導致管理出現漏洞，未嚴格執行的制度形同虛設。

《規范》中明確規定單位應建立重大事項集體決策和會簽制度。在實際工作中，也許受傳統觀念的影響，議事決策機制沒有真正地實現民主集中制，許多時候還是一把手說了算，即使召開集體研究會議，也是流于形式，搞成“一言堂”。

3.預算控制體系不健全

實施預算控制是為強化對經濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于單位經濟活動的全過程。中小學預算編制實施定額預算，以收定支。單位領導往往更重視資金的申請，對于支出預算基本上由財務部門負責，沒有形成預算編制、審批、執行和評價等完整的管理體系。財務部門在編制預算時，缺少其他部門的積極參與，收集的信息不夠全面，單純按既定標準測算出的收入，結合往年支出情況編制支出計劃，缺乏統籌規劃，缺少科學性和合理性，這樣的預算可能與單位實際工作需要脫節，導致預算約束不夠。

（三）缺乏有效的內部監督機制

內部監督是對單位內部控制的建立和實施情況進行監督檢查。內部控制包括管理控制和會計控制，以會計控制為中心，要求監督人員具備獨立性、業務勝任能力和職業道德素養。中小學除了財務部門人員外，很少有懂得財務知識的，成立的內部監督部門多是由行政、黨工團等部門人員兼職，沒有專業的知識經驗難以實現有效監督。

三、加強內控建設的建議和措施

（一）提升內部控制環境，促進內控建設水平

1.加強認識，強化內部管理風險意識

《行政事業單位內部控制管理規范（試行）》明確指出，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。因此，單位的內部控制建設和實施水平完全受制于領導層的認知程度。作為中小學的領導層，應提高認識、了解財會政策和內控管理相關理論，深刻認識到實施內部控制管理的重要意義，樹立風險防控意識，加強內部控制制度的建設，并直接參與內部控制的建設過程，保證內部控制建設的有效開展和內部控制的有效實施。

2.建立培訓機制，提高從業人員專業素養

具備相應知識和技能的人才是影響內控體系建設和運行效果的重要因素，特別是關鍵崗位工作人員應具備與其工作崗位相適應的專業勝任能力及職業道德素養。中小學工作人員普遍缺乏相關崗位的專業知識和技能，加強培訓和學習是提升其專業水平行之有效地方法。因此，單位應建立培訓機制，每年有計劃地對從業人員進行業務培訓和道德素質教育，提升其業務水平和綜合素質。

內部控制的建設和有效實施，離不開全體員工的配合和支持。單位應當加強部門間的溝通協調，通過制度公開、業務指導和會議培訓等各種方式進行宣傳教育，提高員工的認識，強化內控管理的實施效果。endprint

（二）內部控制體系的完善

（1）對不相容崗位未有效分離，一方面是崗位人員配備不足、人員分工不合理造成的，因此，單位應加強非教學崗位的績效考核，提高崗位的吸引力；另一方面，應合理分工、明確崗位職責，強化崗位責任制，實施獎懲制度。

（2）實施內部授權審批制度，首先明確審批權限范圍，確定審批程序和審批職責，落實崗位責任制，強化責任意識和風險意識。為杜絕越權和推諉扯皮的發生，可設置分級、分額度、分項等授權審批方式。對于重大經濟事項，實施嚴格的責任追究制度。在實施集體會議決策中，形成書面決策紀要，如實反映議事過程和每一位成員的意見，并要求議事成員進行核實、簽字認可。

（3）為有效實施預算控制，單位應建立健全預算編制、審批、執行、決算和評價等預算管理機制，加強各部門的溝通協調，明確相關部門在預算中的職責，提高預算編制的科學性合理性。對于批復的預算應嚴格執行，不得隨意調整預算，強化預算對經濟活動的約束。

（三）建立健全內部監督機制

中小學因崗位設置不足，缺乏對內控業務熟悉的人才，要實現內控有效監督，一方面加強內部培訓和學習，工作人員應學習相關內控專業知識及相關規章制度，熟悉學校各項經濟活動內容和流程，掌握基本的知識理論體系；另一方面單位應當建立健全內部監督制度，明確職責權限，根據自身實際情況確定內部監督檢查的方法、范圍和頻率，盡量細化列出各項業務可能存在的問題和風險點、單位采取的控制措施等內容，使得工作人員有經驗可借鑒、有規章可依據，確保內部監督檢查工作有效開展。

四、結語

建立科學合理的內控制度并有效實施是學校管理工作的一項重要任務，因中小學有關內控建設專業人才的缺乏，阻礙了學校內控制度的建設和實施。中小學的經濟業務類型基本相似，如果上級部門牽頭建立一套內部控制體系或聘請外部中介機構協助建立，各單位根據自己實際情況再完善和補充單位的內部控制制度，能更好地提升內控建設水平和實施質量。

參考文獻：

[1]財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）（財會[2012]21號）[S].2012-12-12.

[2]財政部.關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見（財會[2015]24號）[S].2015-12-21.

（作者單位：日照市實驗學校）endprint