探析事業單位績效預算管理問題與對策

陸耘

摘要：近年來，隨著事業單位權力運行中監控環境不斷改善，財政資金使用效率也在不斷提高，但進一步推進事業單位績效預算管理工作還任重道遠。本文通過分析事業單位績效預算管理的現狀及存在的主要問題，提出規范事業單位績效預算管理的對策，以便將績效理念真正融入預算管理全過程。

關鍵詞：事業單位 績效預算管理 問題 對策

財政部在2011年就提出了《關于推進預算績效管理的指導意見》，并指出預算績效是指預算資金所達到的產出和結果，預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求花盡可能少的資金、辦盡可能多的實事。多年來，推進績效預算管理在反腐倡廉的大環境下，取得了豐碩成果，但績效預算管理的理念仍然沒能深入人心，仍然有許多方面的問題值得進一步探討。

一、事業單位績效預算管理存在的主要問題

（一）預算編制目標不明確

績效目標是預算績效管理的基礎，是整個預算績效管理系統的前提，但事業單位在預算編制時，認為績效目標是財政部門的事，單位預算編制僅僅是指部門預算，是單位財務部門同政府財政部門對接的事，是財務部門的責任，與其他部門沒有任何干系，只要按財政部門要求將人員經費、商品和服務支出編制準確就行了，其他支出財政并不給予支持，要靠事業單位自己籌集資金來源，特別是項目經費要靠競爭性取得，不確定因素較大，對這部分收支在預算編制時，只做一些簡單的估算，很少考慮單位自身事業發展規劃和職能要求，去設定一個切合實際的績效目標，把預算編制工作做好、做細、做實。這種由單一部門編制的預算導致預算計劃性、科學性不強，從而削弱了預算目標的約束控制力。

（二）預算執行監控不夠嚴格

預算績效運行跟蹤監控管理是預算績效管理的重要環節，但一些事業單位領導對預算執行監控的重要性認識并不到位。由于多數事業單位屬于非營利性質，長期以來形成的“重分配輕管理、重支出輕績效”的思想尚未發生根本性轉變，錯誤地認為只要單位財務部門將部門預算納入國庫集中支付的經費按進度、按要求使用就行了。沒有把資金使用的重點放在使用效益上，因而部門之間利益的爭取超過了對社會效益、經濟效益的關注；對自行籌集的資金，其預算控制意識淡薄，隨意性強，預算控制措施缺乏力度，單位的信息不夠透明化，職工對大部分經濟事項都處于不知情的狀態，員工全員參與的制約和監督有待進一步提高，執行監控不夠嚴格。

（三）預算績效評價體系不完善、評價結果缺乏約束力

由于事業單位主要資金來源是財政性資金，在預算管理中重點主要集中在合規性的評價上，因而績效評價指標相對單一，對資金使用效益評價關注度不高；很多單位即使建立了績效評價指標體系，但評價結果往往不公布，缺乏相應的約束性，達不到對評價結果取得實際應用的效果，因而制約了績效預算管理工作的深入開展。

二、推進績效預算管理的意義

推進績效預算管理，有利于提升預算管理水平、增強單位支出責任、節約公共支出成本等，在許多方面都有著重要意義。

（一）推進績效預算管理是政府管理的需要

當前，國家對事業單位的財政補貼投入力度不斷加大，推行預算績效管理是財政科學化、精細化管理的重要內容，是促進事業單位發展，實現資源的合理配置，降低成本、提高效益的有效途徑，更是對資金的使用情況和權力的運行有著很好的監控作用，這也是近年來社會各界和政府最為關注的焦點問題。

（二）推進績效預算管理也是事業單位內部管理的需要

近年來，事業單位在績效預算管理方面存在的預算約束軟化、重復建設重復購置、資金損失浪費、績效低下、假公濟私、貪污腐敗等問題都有了較大改善，預算績效管理取得的成果大家有目共睹。進一步推進績效預算管理，構建科學規范的財務治理結構和財務監督管理機制，是事業單位內部管理的需要，從源頭上杜絕財務預算管理方面存在的問題。在此基礎上，建立科學合理的、符合事業單位實際和管理需要的績效預算管理體制和運行機制，達到維護財務秩序、規范績效預算行為、提高績效的目的。

（三）推進績效預算管理關系到事業單位長期穩定的發展

績效預算管理作為一種以結果為導向的預算，一方面對戰略目標完成程度進行監控，另外一方面，對資金使用和資源配置進行良好調控。最終就是為了在資源權力分配的基礎之上，對各部門及資金項目的經營績效進行衡量和監控。這樣一來，實施績效預算管理將會更好地幫助單位持續長期地發展下去。

三、推進事業單位績效預算管理的對策

（一）完善績效預算管理制度，建立行之有效的績效評價體系

除了政府層面上的制度規定外，每一項績效管理工作都要建立相應的制度，形成制度體系。只有通過這種強大的外在制度壓力才能有效遏制部門單位“重投入輕產出、重分配輕管理”的財政資金使用慣性，規范各方參與績效管理的行為。設立預算管理專門機構——預算委員會，實行全面預算制度。明確提出單位短期和長遠發展戰略目標，建立完善的事業單位績效預算管理方法，其中預算委員會應該由事業單位各部門的相關人員組成，而不僅僅只限于財務人員，由預算委員會來負責預算的編制和執行，以加強對預算的管理；建立一套科學規范、操作性強的事業單位績效考核評價指標體系，為考核評價事業單位的績效預算管理提供客觀依據。

（二）發揮績效評價結果的作用，提高資金的使用效率

實行評價結果與預算資金安排掛鉤制度，將評價結果作為下年預算資金安排的依據，對資金使用效益較好的項目，在編制預算時優先安排，對資金使用效益不好的項目，減少或停止其財政資金的安排；強化績效評價結果反饋、整改機制，及時發現問題并反饋給項目單位，對反饋情況進行跟蹤，強化預算單位內部管理，提高資金使用績效；適時將績效評價結果在一定范圍內進行公開，接受社會各方面的監督，在全社會形成重績效、用績效、問績效的共同監督和參與機制。endprint

（三）實施績效審計，健全監督考核機制

在實施績效預算的改革進程中，事業單位可以先進行績效審計，充分發揮內部審計、紀檢監察、中介機構、國家審計等部門的作用，通過績效審計來更好地推動績效預算的實施。從績效審計的結果可以直觀地了解到該項支出到底有沒有達到預期的目標，同相關部門類似支出相比，效率是否低下。在進行績效審計時，為了使審計更加獨立，減少部分人為因素影響，所以可以安排主管部門或者聘請社會上的專業機構進行審計，杜絕熟人包庇行為。同時，還要建立和完善績效運行跟蹤監控管理系統，健全監督考核機制，對績效審計結果較好的要推廣應用。

（四）實施績效目標管理，落實追責問責制

雖然事業單位的績效預算管理體制中明確了獎懲機制，但是具體實施仍然缺乏力度，這就導致各部門工作資源配置和資金使用低下。另一方面，在結果與績效預算編制目標不一致時，由于問責制度的缺失，沒能追究部門或個人的責任，起不到任何監督作用。像這種犯了錯又不用負責的不良行為，甚至還有違法亂紀的犯罪現象，直接影響了資金使用效益，阻礙了單位的長遠發展。“花錢必問效、無效必問責”是建立現代預算制度的突破口。對事業單位在經濟活動中的資源浪費，績效低下等現象應當落實和建立經濟責任制度和嚴格的問責評估獎懲制度，使事業單位及單位內部各部門真正為績效負責。依照目標管理的具體要求，將要實現預期的績效戰略目標分解落實到各部門，并且通過簽訂績效合同來分配明確好各部門以及各人員的管理職責；采用一系列績效指標來衡量各部門經濟活動支出情況，并與績效目標相結合，通過績效預算評價指標體系來考核預算支出績效，從而將責任真正落實到每個人身上，出了問題找出相應責任人，然后通過問責評估建立相關獎懲制度，根據績效情況來分配下年度的預算資金，從而調動工作人員的積極性，提高資金的使用效益。

四、結束語

近年來，雖然我國已經展開了績效預算管理的探索和實踐，也取得了一些成效。但是預算績效管理工作的開展是一項復雜的系統工程，許多方面還需要繼續向前推進，各項措施需要不斷完善和提高，做到從根源上防范事業單位行政權力腐敗，以達到提高預算績效管理對行政權力的監控效果。

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（作者單位：江蘇沿海地區農業科學研究所）endprint