政府債務管理背景下土地儲備開發融資路徑探析

劉文武

摘要：土地儲備開發是實現城市規劃、促進土地集約節約利用的重要手段，也是保障性住房等民生用地的重要來源。隨著我國政府性債務管理政策的調整，土地儲備機構不再具有融資職能，如何能夠保障項目資金需求，推進項目進展成為亟待解決的問題。本文通過對幾種模式的分析，對政府債務管理背景下土地儲備開發融資路徑進行了探索。

關鍵詞：政府債務管理 土地儲備開發 融資 路徑

伴隨土地儲備開發工作的開展，土地儲備融資工作不斷創新完善，為項目提供了充足的資金保障，也帶來了較大的存量債務。隨著國發43號文落地，儲備機構不再具備融資職能，儲備開發資金來源發生根本性變化。如何在降低儲備機構債務規模的同時保障土地儲備資金供給，確保項目順利推進，成為亟待解決的問題。

一、土地儲備開發融資及債務情況

（一）土地儲備開發融資工作發展歷程

土地儲備開發融資模式的發展可分為四個階段：第一階段（2007年以前）以企業進行融資并投資實施為主；第二階段（2007年至2012年）期間，土地儲備力度加大，土地儲備機構大量籌措債務，充當政府融資平臺，使得土地儲備機構債務余額大幅增長，舉債融資工作有待規范；第三階段（2012年至2014年）出臺了多項政策，土地儲備機構融資行為得到規范，有效防范了債務風險；第四階段（2014年至今）43號文剝離了儲備機構的融資職能，土地儲備資金來源發生變化，土地儲備開發模式需要進一步完善。

（二）土地儲備開發融資情況

（1）土地儲備機構融資情況。儲備機構融資方式包括銀行貸款、保險資金、委托貸款等，貸款期限以5年為主，貸款利率最低可至基準利率以下10%。

（2）企業融資情況。融資工作具有以下特點，一是央企和省屬國企、上市公司融資渠道多，方式靈活，區縣及鄉鎮企業、民營企業融資方式單一。二是融資難易程度兩極分化明顯，資金資產實力雄厚的央企、省屬國企能通過自身資產進行擔保或信用貸款籌集資金，但區縣及鄉鎮企業難度較大。三是融資成本普遍較高，一般在基準利率上浮10%至30%，高于儲備機構的融資成本。

（三）土地儲備開發債務風險分析

（1）土地儲備開發債務的風險分析。債務資金用于土地收儲形成了大量的土地儲備優質資產，由經營性收入作為償債來源。土地儲備開發的債務風險主要體現在因項目推進緩慢導致的開發周期和債務期限錯配，債務到期后無法通過入市回籠資金清償的風險。

（2）土地儲備開發債務的管理要求。對土地儲備債務，可嚴格控制土地儲備債務規模，加快土地入市節奏，加大土地出讓收入償還存量債務力度。

二、土地儲備開發工作所面臨的形勢

（一）土地儲備融資和項目推進的變化

儲備開發項目資金保障存在不確定性。儲備機構資金需求主要集中在投資和還款付息。近年財政部門批復債券額度雖有新增，但額度不大，且大多數用于置換債務，用于新增投資較少。同時由于發債額度由財政部門核定下達，與項目資金需求存在錯配的情況，個別項目較多、資金需求量大的地區，沒有發債空間，財政性資金無法保障，不能及時滿足項目需求，且資金使用不如自籌資金靈活。

（二）土地儲備是實現城市功能的重要抓手，但應順應政策變化調整

土地儲備開發在落實城市規劃、完善城市功能、保障民生、加快城市化進程等方面發揮了積極的作用。政府主導的土地儲備開發模式在加強項目監管、縮短開發周期、節約資金成本、保障民生等方面具有較多優勢。但結合土地儲備開發工作所面臨的形勢，既要堅定土地儲備開發對規范土地市場運行、促進土地節約集約利用、提高建設用地保障能力、確保保障房用地供應的作用，同時也應順應政策和市場要求，對土地儲備開發模式進行調整完善。

三、土地儲備融資模式變化及城建領域主流融資模式研究

（一）土地儲備融資模式新變化

為了保證項目順利推進，儲備機構正積極探索引入社會資本，將由其融資實施的項目轉由企業融資實施。有關案例表明，一是企業作為項目融資主體的渠道較多，模式創新的空間大。二是在未設置儲備土地抵押的情況下，采取儲備機構回購、股權及收益權質押的方式具有可替代性。三是通過儲備機構與企業簽署委托協議的形式由企業作為實施主體，企業的融資權限獲得金融機構認可。同時，企業獲得利潤的計取方式、儲備機構回購觸發機制引發的風險以及項目融資成本較高等問題，仍需進一步研究。

（二）政府和社會資本合作模式（PPP模式）

政府和社會資本合作政策出臺情況。2015年《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號）下發，將政府和社會資本合作模式定義為政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。從政策出臺情況看，強調運營是該種模式的特點之一。

但從部分采取PPP模式推進的項目融資設計上看，并未出現明顯的運營內容，并且由于項目多采取直接或間接回購等擔保方式，與《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）規定的嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目的規定相左。

（三）棚戶區改造項目政府購買服務模式

（1）政府購買服務政策出臺情況。《關于印發<政府購買服務管理辦法（暫行）>的通知》（財綜[2014]96號）中將政府購買服務定義為“通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用”。財政部、國土部等四部門聯合印發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號）提純“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務”。endprint

（2）采取政府購買服務模式項目情況。目前，通過政府購買棚戶區改造服務已在全國大量開展。吉林省更是將棚戶區改造作為穩增長的重要措施，并將住房保障（棚戶區改造等）納入政府購買服務指導性目錄。部分土地儲備項目也采取了政府購買服務模式來推進。

（四）政府購買服務與政府和社會資本合作模式分析

由上文分析可知，政府購買服務模式需要的政策支持包括將購買服務事項納入政府購買服務名錄，以及財政對購買服務資金的支持兩項。與PPP模式相比，政府購買服務與現行土地儲備開發模式更加契合，不需要增加其他開發或運營內容。在政策方面僅需要出臺將土地儲備開發服務納入政府購買服務名錄、財政部門批準將購買服務資金納入預算后，即可進入實質性操作環節，改革成本較低，可操作性強。

四、土地儲備開發政府購買服務模式

（一）土地儲備開發政府購買服務模式

國土部門授權儲備機構作為政府購買服務主體，由儲備機構對土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償實施政府購買服務。

（1）項目承接主體的選擇。可有各級成立全資國有專業公司，專門負責本區域內的土地儲備開發業務，由土地儲備機構采取單一來源采購等方式選擇國有專業公司作為承接主體實施開發，根據購買服務協議約定支付對價。

（2）儲備機構收儲。儲備機構與專業公司就項目簽署購買服務協議，約定項目投資、開發周期、利潤水平、納入儲備標準、風險分擔、違約責任等內容。同時約定對于按條件（如達到入市驗收標準）完成開發的土地，由儲備機構實施收儲納入土地儲備庫以備供應。無法按照約定條件完成開發的項目，通過控制該區縣土地供應、降低企業開發利潤等方式進行制約。儲備機構按照合同約定需要支付的資金，可以通過國有土地收益基金等資金解決，并報財政部門批準納入預算。

（3）成立土地儲備開發投資基金進行支持。由財政出資，引入銀行等社會資本成立土地儲備開發投資基金，專項用于土地儲備開發項目投入，包括通過股權注資國有專業公司提高其增信水平，用于項目轉為政府購買服務模式過程中的清算資金，以及項目后續投入等。

（4）政府相關部門出臺支持政策。財政部門應出臺將土地儲備開發列入政府購買服務名錄的相關政策，并對所需資金納入預算進行支持。同時，金融監管部門出臺政策支持銀行等金融機構參與政府購買服務模式下的項目融資。

（二）新模式影響分析

（1）在項目管理方面。一是發揮市場作用，提高社會資本特別是金融機構參與土地儲備開發積極性。二是進一步理順政府權責利關系，激勵其建立良性機制盡快完成項目開發，縮短項目開發周期，加快城市化進程。三是有利于降低項目開發成本，為預留建設用地、提高土地利用水平提供支撐。

（2）在資金支持方面。通過建立投資基金和納入儲備程序，可以提高國有專業公司的自主融資能力。企業可以通過多種方式籌措資金，通過收益權設立質押擔保并對資金進行封閉管理，降低融資成本。

（3）在債務管理方面。一是將存量項目通過購買服務模式轉由企業開發，存量債務一并轉移，實現快速降低儲備機構債務余額。二是通過政府購買服務將基于政府信用為主的儲備機構融資轉變為基于項目現金流為主的企業融資，不增加政府性債務，符合相關政策規定。

本文在分析土地儲備開發融資情況和所面臨的形勢、研究國內城建領域主流融資模式的基礎上，提出了土地儲備政府購買服務的新模式及相關建議，以期為順利推進項目、提高土地集約節約利用水平提供路徑。

（作者單位：北京市土地整理儲備中心）endprint