以改革創(chuàng)新為引領(lǐng) 推動民政工作新發(fā)展

◎王文森

中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代。習近平總書記在黨的十九大報告中，提出了新時代中國特色社會主義思想和基本方略，包括“八個明確”和“十四個堅持”。新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

我國社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求。對民政工作，同樣提出了新要求。社會主要矛盾變化了，民政工作的理念、機制體制、工作內(nèi)容、工作方式方法等等，都要隨之調(diào)整，核心是要堅持以人民為中心，關(guān)鍵是要堅持在發(fā)展中保障和改善民生。

習近平總書記高度重視民生民政工作，對保障和改善民生、加強和創(chuàng)新社會治理以及具體的民政工作作出了系列重要論述，為民政工作指明了發(fā)展方向、工作重心和方法路徑，對新時代民政工作具有根本指導(dǎo)作用。做好新時代民政工作，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，切實踐行“民政為民、民政愛民”工作理念，并結(jié)合新時代社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系所發(fā)生的新變化，創(chuàng)新觀念，探索適合中國國情的民政工作新路子。根據(jù)工作和調(diào)研的情況，就如何加快改革創(chuàng)新，推動民政工作新發(fā)展談點粗淺的、不全面的看法。

優(yōu)化設(shè)計，進一步提高保障和改善民生的水平

第一，緊貼百姓需求，優(yōu)化民政制度設(shè)計。人民性，是民政工作最鮮明的特性，民政工作的人民性與以人民為中心的思想和社會主義制度的根本特征高度契合和統(tǒng)一。民政工作，每一項都與百姓的生活息息相關(guān)，目前的各項民政制度，都是直接服務(wù)百姓需求，實施效果總體不錯，但也存在改進空間。比如，社會救助制度體系，包含了最低生活保障制度、特困人員救助供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度、臨時救助等，由不同部門組織實施，這樣難免會出現(xiàn)重復(fù)救助、遺漏救助、多頭管理、效率偏低等問題。因此，從制度設(shè)計上，有必要進一步優(yōu)化部門的救助資源配置，構(gòu)建由政府主導(dǎo)、民政部門牽頭、相關(guān)部門參與的“大救助”工作機制。在機構(gòu)設(shè)置上，需要組建協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌各項工作。在操作方式上，要建立縣、鄉(xiāng)、村三級救助平臺，把所有的救助內(nèi)容都集中到一個窗口統(tǒng)一辦理，也即“一站式”服務(wù)。

在實踐中，民政工作人員也經(jīng)常會遇到一些困惑。比如，在基層，低保救助經(jīng)常與醫(yī)療救助、教育救助混搭在一起；低保需要按戶施保，但也存在按人施保的需要；低保標準與特困標準不一樣，存在按有利原則選擇救助方式的問題。這些問題的出現(xiàn)，表明目前的社會救助體系在設(shè)計上還存在改進空間。筆者提出，可進一步優(yōu)化救助資源，構(gòu)建面向居民戶的綜合救助體系。也就是說，根據(jù)每個困難家庭的狀況進行分析判斷，確定該給的救助內(nèi)容，然后由民政部門統(tǒng)一施救。未來，要更加關(guān)注“支出型”貧困的救助。按照目前的救助制度，如果一個家庭的收入水平超出該地區(qū)的最低收入標準，或者家里有房產(chǎn)、汽車等資產(chǎn)，則不能申請低保。但在現(xiàn)實中，會出現(xiàn)雖然有收入、但支出更多、入不敷出的情形，特別是一些遭遇突發(fā)大病的家庭，這種情形稱“支出型”貧困。對這種貧困，也是需要施以臨時救助的，幫助其度過臨時性難關(guān)。

第二， 根據(jù)社會服務(wù)條件的改變適時調(diào)整供養(yǎng)政策。目前的特困人員包括農(nóng)村的“五保”戶和城市的“三無”人員，對特困人員的養(yǎng)老，政府是兜底的，目前采取集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的模式，主要是考慮到供養(yǎng)對象的實際需要和養(yǎng)老意愿。對特困人員的供養(yǎng)，政府的思路主要是能集中則集中，方便管理。但在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的許多敬老院都不同程度出現(xiàn)床位空置的問題，原因一是床位供應(yīng)量大于需求量，二是許多老人家并不愿意進敬老院，寧愿自己呆在家里。從以人為本出發(fā)，更應(yīng)該鼓勵老人在家養(yǎng)老。當然，這需要一個前提，那就是老人居家養(yǎng)老的社會條件具備了沒有？筆者認為，這個條件正在逐步成熟，未來應(yīng)該鼓勵老人居家養(yǎng)老。所謂的條件，指的是可以為老人提供在家就可以享受到送餐、醫(yī)療、助浴、出行等方面的專業(yè)服務(wù)。而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及和社會服務(wù)機構(gòu)的蓬勃發(fā)展，促使這種專業(yè)服務(wù)日趨成熟。

第三，推進商業(yè)保險在救助領(lǐng)域的運用，構(gòu)筑多重保障體系。談到保險，一般都是兩類，一類是以單位名義買，保的是集體的利益；一類是為個人買，保的是個人的利益。這些都好理解，但如果把觀念一轉(zhuǎn)，拓寬保險對象的邊界，為社會公眾購買保險，保障社會公眾的利益，豈不也是一種公共管理的創(chuàng)新？在社會救助領(lǐng)域，以政府的名義購買保險，為救助對象增加一層保障，具有很強的現(xiàn)實意義。我國的社會救助制度，有一個很重要的功能，那就是兜底，也就是保證有生存困難的群眾都可以得到及時的救助，但并非所有的基層政府都有足夠的財力實現(xiàn)這個目標。因此，發(fā)動私人捐贈、大家互助就成為政府救助的一個補充。那么，我們完全可以通過政府為大眾投保的形式來增加一層保障。這個理念并非筆者首創(chuàng)，在實踐中已經(jīng)有成功的案例。比如，安徽銅陵市自2013年起，創(chuàng)新實施了民生保險制度，為因自然災(zāi)害、火災(zāi)爆炸、空中運行物墜落、交通肇事逃逸、溺水等五類事故以及見義勇為行為造成的人身意外傷害投保，投保金每份5元，由市、縣財政各出2元，居民個人出1元。實踐證明這個做法發(fā)揮了較好的救助補充作用，幫助遭受意外的家庭解決了突出困難，也減輕了財政負擔，值得推廣。

第四，建立健全民政誠信機制和懲戒機制，保障社會公平。公平，就是要保障需要幫助的對象都得到同等的對待，不能厚此薄彼，不能傾斜一些人而拋棄一些人。在現(xiàn)實中，用弄虛作假、欺騙的手段獲得政府幫助的情況不時發(fā)生，如在城鄉(xiāng)低保中，就出現(xiàn)“人情保”“關(guān)系保”，或者隱瞞收入騙取低保等。這種情況，不僅導(dǎo)致社會的不公平，還會對各方帶來諸多負面影響，削弱民政的救助功能，甚至質(zhì)疑政府的公信力。因此，在設(shè)計民政制度的時候，必須把誠信機制和懲戒機制同步建立起來。要建立民政失信人數(shù)據(jù)庫和公開制度，并對失信行為采取一定的懲罰。比如，對騙取低保的，不僅要追回所有的低保款，還要限定在一定時間內(nèi)不得申請低保。措施一定要嚴苛一些，才能真正發(fā)揮震懾作用。

大膽探索，全面加強和創(chuàng)新社會治理水平

第一，充分借助現(xiàn)代信息技術(shù)，打造“智慧民政”大數(shù)據(jù)平臺。大數(shù)據(jù)運用的重要性無需贅述，談?wù)撔畔⒒呀?jīng)不是一個新的命題，但在實際工作中，民政的信息化推進速度偏慢是不爭的事實。在蹲點時，基層的民政干部告訴我，現(xiàn)在的民政電子政務(wù)沒有統(tǒng)一的操作平臺，碎片化突出，縣里需要打開的軟件是22個，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要打開13個，操作麻煩，建議集合在一個統(tǒng)一的民政平臺上。實際上，現(xiàn)在部分社區(qū)和居委已經(jīng)推行了“一站式”民政服務(wù)平臺，把所有的民政辦理事項都集中起來，民政服務(wù)對象不僅可以上網(wǎng)辦理，還可以查詢進度，可以監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量。如果基層的大數(shù)據(jù)平臺建成了，是不是高層的平臺就可以不用建了？絕對不是，信息化建設(shè)，頂層設(shè)計非常重要，從上到下建設(shè)一個民政大數(shù)據(jù)平臺，不僅可以統(tǒng)一規(guī)范各種業(yè)務(wù)，而且可以實現(xiàn)各種層次的數(shù)據(jù)共享。比如，居民收入狀況核對就需要多個部門的數(shù)據(jù)共享才能實現(xiàn)。

第二，厘清政府責任和社會責任，推進社會工作組織和服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展。在一定意義上講，政府是公益的“守夜人”。現(xiàn)代管理，提倡小政府、強政府管理模式，政府的職能之一是提供并不斷優(yōu)化公共服務(wù)，保障民眾的生存權(quán)和享受幸福的權(quán)利。但是，政府不是無所不包，政府有政府的責任，社會公眾也有自己的責任。在民政領(lǐng)域，也不是政府就該包打天下，主要的、基本的社會保障服務(wù)需要由政府無償提供，但涉及個人改善型的服務(wù)需要由社會公眾來承擔。要讓百姓過上更加舒適的生活，需要大力培育和壯大社會工作組織。比如，養(yǎng)老院或福利院，就是一個典型的例子。政府只負責城市“三無”人員和農(nóng)村“五保”人員的養(yǎng)老，其他人員的養(yǎng)老需要自己解決，這就需要推廣、發(fā)展民辦養(yǎng)老機構(gòu)。目前，這類養(yǎng)老機構(gòu)已經(jīng)在一些大城市蓬勃發(fā)展起來，同時逐步覆蓋縣鄉(xiāng)。

隨著老齡化社會的加速到來，中國社會對養(yǎng)老服務(wù)的需求量將迅速增加，加快發(fā)展社會工作組織顯得日益迫切。要優(yōu)化社會組織管理制度，規(guī)范引導(dǎo)社會組織、社會工作專業(yè)人才、社會志愿者服務(wù)國家、服務(wù)社會、服務(wù)群眾，推動共建共治共享的社會治理格局的構(gòu)建。發(fā)展社會工作組織，除了資金，更重要的是人才。目前社會工作技術(shù)人才的缺口越來越大，必須調(diào)整教育資源，加快人才培養(yǎng)，同時要鼓勵現(xiàn)有的社會工作服務(wù)機構(gòu)建立服務(wù)標準，打造師資，承擔部分專業(yè)人才的培養(yǎng)任務(wù)。

第三，適應(yīng)社會分工的專業(yè)化趨勢，推進政府購買民政服務(wù)，解決基層民政能力不足問題。工作任務(wù)重，人手不足，這幾乎是基層民政部門的常態(tài)。只要到下面調(diào)研，就會聽到這樣的聲音。部門工作力量不足，不僅是民政系統(tǒng)的現(xiàn)狀，其他部門也在一定程度上存在。怎么解決？不外乎幾個途徑：減負，增編，提高效率，借助外力。目前，比較可行的是推進政府購買服務(wù)。政府購買服務(wù)，有兩個前提，一個是財政要有資金，這個可以通過調(diào)劑來解決。另一個是社會要能夠提供這樣的服務(wù)，比如養(yǎng)老照料，需要專業(yè)的醫(yī)護人才，如果社會提供不了，也沒辦法購買服務(wù)。近年，社會分工專業(yè)化趨勢越來越明顯，不僅在生產(chǎn)領(lǐng)域如此，在服務(wù)領(lǐng)域也如此，這就給政府購買服務(wù)提供了基礎(chǔ)和前提。部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，采用公開招標的方式，選擇養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，然后以公建民營的方式把特困人員的集中供養(yǎng)承包出去。有的地方，請第三方評估機構(gòu)對申請社會救助的家庭和人員經(jīng)濟狀況進行調(diào)查。這些都是購買服務(wù)，需要大力加以推動，需要繼續(xù)培育社會組織。

第四，培育農(nóng)村新型合作組織，打造鄉(xiāng)村振興有效模式。習近平總書記指出，社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅固，國家大廈才能穩(wěn)固。社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)，要把加強和創(chuàng)新社會治理的重點放在社區(qū)這個基礎(chǔ)平臺上。社區(qū)治理，包括城市和農(nóng)村。在城市社區(qū)，目前實施的社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”，加網(wǎng)格化管理，加互聯(lián)網(wǎng)平臺的模式比較有效，社會組織發(fā)育趨于成熟，民政民生服務(wù)供給能力逐步提升。相對而言，農(nóng)村治理總體比較薄弱。對于農(nóng)村治理，關(guān)鍵在兩個方面，一是要有一個好的班子，一是要有一個合適的治理模式。目前，新一屆班子的選配工作基本完成，那么，下來該如何治理？筆者認為，鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村治理之要在經(jīng)濟基礎(chǔ)，在產(chǎn)業(yè)振興。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，把農(nóng)村的各種資源重新整合、盤活，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中、土地集中、居住集中，從而發(fā)展出新的管理模式。為什么要強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展？因為，村集體必須有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，村里必須有財富積累，才能管好人，才能提供公共服務(wù)。試想，一個村集體如果連基本的工作人員工資都無法籌措，要怎么去管理村莊？根據(jù)中國農(nóng)村的現(xiàn)狀，加強和壯大村集體經(jīng)濟，發(fā)展合作組織不失為一個好的路子。

新中國成立后，我國普遍實行了合作化道路，在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村組織成立了供銷合作社、消費合作社、信用合作社、生產(chǎn)合作社和運輸合作社。到1955年，農(nóng)業(yè)、商業(yè)或手工業(yè)的合作化都有了比較快的發(fā)展。后來在長達20年的人民公社體制下，農(nóng)民合作社越來越不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。改革開放以后，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，合作社走向式微。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會治理模式的變遷，在農(nóng)村推行合作組織顯得越來越必要。一方面，一家一戶的分散經(jīng)營很難抵御市場風險，農(nóng)戶在市場上基本沒有議價權(quán)。另一方面，農(nóng)村治理出現(xiàn)較普遍的經(jīng)濟問題，很多村集體收入很少，無法為鄉(xiāng)村建設(shè)和治理提供必要的財力，村委的功能日益削弱。正是在這種背景下，20世紀90年代以后，各地積極探索發(fā)展和完善各種合作經(jīng)濟組織，各種以民主平等、自愿互利為原則的農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、股份制合作社等農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織重新發(fā)展起來。黨的十九大確定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。可見，農(nóng)村新型合作組織可以在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮更加重要的作用。

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)一些村集體，通過建立合作社，收購農(nóng)產(chǎn)品，進行再加工，打造品牌，大大提高附加值，不僅使農(nóng)民獲益，也增加村集體收入，增加的收入用于建設(shè)各項公共服務(wù)設(shè)施，改善農(nóng)民生活環(huán)境，幫助困難家庭，提高生活質(zhì)量。最終，樹立村兩委的威信，治理能力和水平得到提升。當然，合作社要盡量按現(xiàn)代企業(yè)的模式進行管理，聘請能人進行經(jīng)營，充分運用高新技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不能走簡單落后的生產(chǎn)經(jīng)營方式之路。