我國居家和社區養老相關政策發展脈絡

◎于建明

2000年—2012年：居家社區養老內涵逐步明晰階段

2000年我國65歲以上老年人口比率達到7.0%，進入老齡化國家行列，老齡化問題進入社會議題。養老服務體系建設在2000年《關于加快實現社會福利社會化的意見》發布后進入快速發展階段，關于居家和社區養老，該意見提出“到2005年，在我國基本建成以國家興辦的社會福利機構為示范、其他多種所有制形式的社會福利機構為骨干、社區福利服務為依托、居家供養為基礎的社會福利服務網絡”以及“普遍建立起社區福利服務設施并開展家庭護理等系列服務項目”的目標。在總體要求中提到“社會福利機構和社區除集中養老、助殘外，應發揮多種服務功能，為家庭服務提供支持。要大力發展社區福利服務設施和網點，建立社區福利服務體系，因地制宜地為老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體提供各種福利服務。”這是關于居家和社區養老較早的政策體現。但是由于該意見主體是圍繞社會福利機構展開，在該意見的落實過程中，也更多強調機構經營模式向公建民營、民辦公助、民辦等新型模式的轉變，社區和居家養老并未成為重要關注點。

2006年全國老齡委辦公室、發展改革委、教育部、民政部等十部委聯合下發《關于加快發展養老服務業的意見》，在工作重點中提出“鼓勵發展居家老人服務業務。要通過政策引導，鼓勵社會資本投資興辦以老年人為對象的老年生活照顧、家政服務、心理咨詢、康復服務、緊急救援等業務，向居住在社區（村鎮）家庭的老年人提供養老服務，為他們營造良好的生活環境”。該意見對于社區和居家養老提出了方向性指導，但還缺乏對具體服務內容、方式、機制的引導。2008年同樣的十部委聯合發布《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，提出“力爭‘十一五’期間，全國城市社區基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養老服務網絡，使社區居家養老服務設施不斷充實，服務內容和形式不斷豐富，專業化和志愿者相結合的居家養老服務隊伍不斷壯大，居家養老服務的組織管理體制和監督評估機制逐步建立、健全和完善。農村社區依托鄉鎮敬老院、村級組織活動場所等現有設施資源，力爭80%左右的鄉鎮擁有一處集院舍住養和社區照料、居家養老等多種服務功能于一體的綜合性老年福利服務中心，1/3左右的村委會和自然村擁有一所老年人文化活動和服務的站點”的工作任務。這是到目前為止唯一一部專門針對居家和社區養老的政策。內容涉及居家和社區養老服務的設施、服務內容、機制和指標。但是由于對具體運營機制缺乏設計，對服務對象與服務內容缺乏明確要求，該意見并未得到切實有效的落實，在社區內為健康老年人提供娛樂活動空間成為主要落實手段。

2011年《中國老齡事業發展“十二五”規劃》第一次將老齡事業發展寫入國家發展規劃。提出建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系。盡管對居家和社區分別給予了“基礎”和“依托”的重要定位，但是與2017年的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中提出的以“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”相比，可以看出在“十二五”期間機構建設仍是重點。2011年11月為貫徹落實《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，國務院辦公廳頒發《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》，指出“居家養老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服務、老年食堂、法律服務等服務；對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務勞動、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務。有條件的地方可以探索對居家養老的失能老年人給予專項補貼，鼓勵他們配置必要的康復輔具，提高生活自理能力和生活質量”，對居家養老服務提出了更為具體且有針對性的要求。盡管如此，由于財政支持主要集中在機構的建設及運營等補貼上，市場進入居家和社區養老服務市場的動力不足。同時由于在此階段需要照護的老年人基本是多子女，依靠子女進行照顧的意識仍然占據主導，在沒有財政支持的前提下從事居家和社區養老服務難以盈利，因此居家和社區養老服務一直沒能取得突破性進展。

2012年民政部發布《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》在首要位置提出鼓勵民間資本參與居家和社區養老，為老年人提供生活照料、家政服務、精神慰藉、康復護理、居家無障礙設施改造、緊急呼叫、安全援助和社會參與等多方面服務。鼓勵民間資本在城鎮社區舉辦老年人日間照料中心、托老所、老年之家、老年活動中心等養老服務設施，支持社區養老服務網點連鎖發展、擴大布點，提高社區養老服務的可及性；鼓勵民間資本參與農村居家和社區養老服務發展，重點為向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養、配餐等服務。支持村民自治組織發展農村互助養老模式。以上一系列文件漸次為居家和社區養老指明了發展方向，但均未提出明確要求，這也是居家和社區養老沒有取得大發展的重要原因之一。

2013年—2017年：重視社區內養老配套設施建設階段

2013年國務院下發《關于加快發展養老服務業的若干意見》，對我國養老服務業的發展具有重要指導意義，之后包括居家和社區養老在內的養老服務業進入了大的轉型發展時期。該意見提出“到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”的目標。盡管對機構的定位仍是支撐作用，但是對居家與社區養老提出了如下目標：生活照料、醫療護理、精神慰藉、緊急救援等養老服務覆蓋所有居家老年人。符合標準的日間照料中心、老年人活動中心等服務設施覆蓋所有城市社區，90%以上的鄉鎮和60%以上的農村社區建立包括養老服務在內的社區綜合服務設施和站點。在主要任務中提出：要加強社區服務設施建設，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施。凡新建城區和新建居住（小）區，要按標準要求配套建設養老服務設施，并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用；凡老城區和已建成居住（小）區無養老服務設施或現有設施沒有達到規劃和建設指標要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養老服務設施，不得挪作他用。在服務方面提出地方政府要支持建立以企業和機構為主體、社區為紐帶、滿足老年人各種服務需求的居家養老服務網絡。要通過制定扶持政策措施，積極培育居家養老服務企業和機構，上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等定制服務；大力發展家政服務，為居家老年人提供規范化、個性化服務。要支持社區建立健全居家養老服務網點，引入社會組織和家政、物業等企業，興辦或運營老年供餐、社區日間照料、老年活動中心等形式多樣的養老服務項目。該意見進一步明確了居家和社區養老的發展方向，并在服務覆蓋范圍、配套設施建設、配套設施用地的解決、服務內容等方面都提出了具體且符合老年人需求的要求。但由于有明確發展目標的要求主要集中于社區內養老服務設施建設，在社區內修建日間照料中心、老年活動中心等成為對該意見中有關居家和社區養老要求的主要落實方式。

2017年—至今：加強居家社區養老服務體系建設階段

2017年1月民政部、發展改革委等13部委聯合下發《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》，關于居家和社區養老的要求與2013年《關于加快發展養老服務業的若干意見》基本一致，增加了有關政府購買社區居家養老服務，將其列入政府購買服務指導性目錄，培育和扶持合格供應商進入的內容。這是第一次在政策文件中提及對居家和社區養老服務的財政支持，在重設施建設的同時突出了對服務的重視。

2017年2月《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》印發，提出了居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系更加健全地發展目標。對機構由“支撐”向“補充”的定位轉變，充分體現了對居家和社區養老的重視。在硬件設施建設方面增加了“支持在社區養老服務設施配備康復護理設施設備和器材。鼓勵有條件的地方通過委托管理等方式，將社區養老服務設施無償或低償交由專業化的居家社區養老服務項目團隊運營”。對居家社區養老設施的運營方式提出了具體建議，體現了對居家社區養老的專業化認知。在健全養老服務體系的具體措施中提到要夯實居家社區養老服務基礎，逐步建立支持家庭養老的政策體系；支持城鄉社區定期上門巡訪獨居、空巢老年人家庭；引導社區日間照料中心等養老服務機構依托社區綜合服務設施和社區公共服務綜合信息平臺，創新服務模式，提升質量效率，為老年人提供精準化個性化專業化服務；鼓勵老年人參加社區鄰里互助養老；鼓勵有條件的地方推動扶持老年人家庭適老化改造工作；大力推行政府購買服務，推動專業化居家社區養老機構發展。除了對硬件設施和服務體系的要求外，提出要實施“互聯網+”養老工程。該規劃對居家和社區養老服務應該服務誰、誰來服務、服務什么、怎么服務均有較為明確的方向性指導，對居家和社區養老的未來發展具有指導性意義。

2017年6月國務院辦公廳下發《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》，在既有政策指導性意見為主的基礎上，提出了更為具體的服務項目要求。在基本原則中提到要突出重點，適度普惠。要求各地根據經濟社會發展水平細化照顧服務項目，合理確定照顧服務的對象、內容和標準，兼顧不同年齡特點，重點關注高齡、失能、貧困、傷殘、計劃生育特殊家庭等困難老年人的特殊需求。在重點任務中提出，在發展居家養老服務上，為居家養老服務企業發展提供政策支持。鼓勵與老年人日常生活密切相關的各類服務行業為老年人提供優先、便利、優惠服務。大力扶持專業服務機構并鼓勵其他組織和個人為居家老年人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉等服務。鼓勵和支持城鄉社區社會組織和相關機構為失能老年人提供臨時或短期托養照顧服務。推進老年宜居社區、老年友好城市建設。提倡在推進與老年人日常生活密切相關的公共設施改造中，適當配備老年人出行輔助器具。加強社區、家庭的適老化設施改造，優先支持老年人居住比例高的住宅加裝電梯等。鼓勵制定家庭養老支持政策，引導公民自覺履行贍養義務和承擔照料老年人責任。倡導制定老年人參與社會發展支持政策，發揮老年人積極作用。該意見將對近期居家和社區養老的發展起到積極的推動作用。