多級責任結構下的央地關系與中國政治穩定

雷少華

（北京大學，北京 100871）

西方學界和媒體堅信美國學者杰克·古德斯坦和查爾斯·蒂利的“妥協—鎮壓悖論（Concession-Repression Dilemma）”，即“面對社會抗議，威權體制政府陷入一種悖論：如果妥協將會激發更多抗議，如果鎮壓則損害政權合法性，從而導致政治不穩定”。①Jack Goldstone and Charles Tilly, "Threat (and Opportunity): Popular Action and State Response in the Dynamics of Contentious Action ," in Ronald Aminzade et al eds. Silence and Voice in the Study of Contentious Politics, New York: Cambridge University Press, 2001.然而與西方學界和媒體的預測完全不同，面對逐年增多的群體性事件，中國不但保持政治穩定，而且經濟持續高速增長。中國的發展成為一只挑戰西方社會科學的“黑天鵝”。②Sebastian Heilmann and Elizabeth Perry, Mao’s Invisible Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China, Harvard University Asia Center, 2011, p. 4.為什么中國群體性事件逐年上升，但是政治體制依然保持穩定？本文認為，中國政治體制穩定的重要基礎是建立了一套完善的“多級責任結構”的新型中央和地方關系。多級責任結構作為一種責任分配體系，既維護了中央權威，又確保了地方自主，使得中國政治體制的穩定性和靈活性有機統一。

一、國家與社會關系的變遷

“國家/社會”二分法是比較政治學的基礎。群體性事件的本質是國家與社會之間的沖突。改革開放前，國家通過城市里的單位、農村里的公社，將社會有機組織起來，在結構上很難找到國家與社會之間清晰的界限。這一時期，中國是高度中央集權制和單一制國家權力結構。中央政府牢牢控制著國家主要資源，地方政府很難有自己的區域利益訴求。中央和地方形成了事實上的“委托/代理”結構。 地方政府（省級和省以下到鄉一級的各級政府）承擔了介于中央政府和“單位”以及“集體”之間一個特殊的身份。對于中央政府來說，地方政府代表國家管理轄區內的城市和農村。因此在這一時期，中國國家與社會的關系可以概括為“中央政府—地方政府—單位/公社”多級結構。但是從社會角度來看，地方政府和中央政府是“鐵板一塊”。因此，國家與社會的關系可以被看做是“國家—單位/公社—個人”的結構。①Yanqi Tong and Shaohua Lei, Social Protest in Contemporary China, 2003-2010, London: Routledge, 2014, p.22.

在這種結構中，中央和地方是 “一榮俱榮、一損俱損”的共生關系。國家不僅通過地方政府和單位體制實施管理社會的權力，更重要的是通過單位體制來給社會分配資源。在城市，單位不僅僅給職工提供了工作場所，而且承擔了終身福利。國家通過單位體制、集體經濟以及戶籍制度，將個人和家庭限定在固定區域內。雖然個人自由受到限制，物質生活水平低，但是單位和集體代表國家提供了基本公共福利和公共安全職能，無須擔心住房、醫療、養老、入學等后顧之憂，個人和家庭對單位和集體有強烈認同感。

改革開放后，中國的國家與社會關系發生了根本性變革。在農村，隨著家庭聯產承包責任制的實施，集體所有制開始解體。在城市，隨著計劃經濟逐漸被市場經濟體制取代，“單位”體制也逐漸崩潰。國家與社會關系在結構上發生了重大變化。處于國家和社會結合部的“單位”和“集體”瓦解后，個人與國家之間的緩沖區域消失，國家逐漸直接面對來自社會的各種要求和壓力。

在城市，國企改革導致大規模工人失業。國企工人不但失業，也喪失了單位提供的各種醫療退休等福利。在農村，家庭聯產承包責任制取代了原有集體經濟，國家的征糧派款和稅收等繳納稅費主體由集體變成了家庭。聯系與溝通國家與社會之間的中層組織的缺失，導致了國家必須直接面對城市的工人和農村的農民的利益訴求，從而形成了改革開放后中國社會群體性事件兩大主要群體。

由于單位和集體組織瓦解，社會開始有了很大自由空間，社會力量逐漸被釋放出來，而單位和公社承擔的公共福利的職能也隨之瓦解。單位和公社崩潰后，在國家和社會之間留下了巨大權力真空，社會從過去“有事找單位”，變成了“有事找政府”。而國家暫時還無法填補這個真空地帶，因此社會力量迅速壯大，逐漸形成了與國家抗衡的力量。由于個人并沒有被任何新的機構組織起來，國家和社會之間缺乏中層組織。

由于缺乏中層組織，國家和社會之間缺乏溝通渠道，因此現代中國社會群體性事件陷于一種困境：一方面，沒有被組織起來的個人進行的社會抗議，無法具有廣泛的社會聯盟，對中國政治體制的沖擊和影響并不大；另一方面，由于國家和社會之間缺乏溝通渠道，個人在群體性事件中會采取一些非和平手段，導致一些地方出現了嚴重的暴力沖突和騷亂。

原子化的社會給中國政府帶來了另一個巨大壓力就是現代社會治理困境。尤其是中國社會已經有2.25億人步入中產階層，給中國政府帶來新的挑戰和壓力。

政府日常最大的職能是公共行政，政府的決策始終在追求政績和避免被社會抱怨之間權衡，追求最大化的政績和最小化的被抱怨是政府決策的重要標準。國家和社會之間矛盾的總根源，是政府的各項政策必須要追求權衡社會整體發展、追求社會公平和正義，但是社會趨向原子化和多元化，不同群體在計算利益得失而對政府的期望是不同的。當代中國群體性事件，主要是發生在國家和社會的結合部。如何面對群體性事件，如何破解“妥協—鎮壓悖論”，成為保證中國政治體制穩定的首要問題。

二、多級責任結構的建立和本質

關于中國中央與地方關系和中國的決策機制研究，學界有很多不同的流派，例如“碎片化威權主義（fragmented authoritarianism）”②Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg, Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, NJ: Princeton University Press, 1988.“事實上的聯邦主義（de facto federalism）③Zheng Yongnian, “Explaining the Sources of de facto Federalism in Reform China: Intergovernmental Decentralization, Globalization, and Central–Local Relations,” Japanese Journal of Political Science Vol. 7, No.2 ,2006.“分權式威權體制（decentralized authoritarianism）”④Pierre Landry, Decentralized Authoritarianism in China,Cambridge: Cambridge University Press, 2008.“壓力型體制”⑤榮敬本、崔之元：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變》，北京：中央編譯出版社，1998年。“政治錦標賽”等⑥周黎安：《轉型中的地方政府:官員激勵與治理》，上海：上海人民出版社，2008年。。這些學派都是從“多級權力結構”去分析，它們對于解釋中國的中央與地方關系有著重要影響力。然而權力并不自動導致責任，從“權力”的角度無法解釋為什么在中央的權力壓力下，地方政府依然出現互相推諉、共謀這種現象。同時從權力結構的角度，也不能解釋中國最基層政府出現的“我媽是我媽、我兒子是我兒子”等奇葩證明，以及“抬著90多歲癱瘓老人去社保中心證明還活著”這類基層辦事人員“刁難”百姓的行為。

本文認為，從“責任”的角度，將會更好地理解當代中國中央和地方關系。改革的過程，也是國家權力重新分配的結果。地方政府獲得的不僅僅是比以前更多的自主權，同時也要承擔更多的責任，從而形成了多級責任分配結構（the structure of multilevel responsibility ）。中央的責任是確保政治穩定，而地方政府的責任則是追求經濟發展。中央政府在確保政治穩定的基礎上，把經濟改革自主權和經濟發展責任下放給地方，地方政府獲得了高度的改革自主權。地方領導人的升遷與經濟發展指標緊密相關，更加意味著地方政府成為經濟改革、利益沖突的核心和目標。

1994年的分稅制改革，不僅僅是一項為中央財政帶來穩定稅源的稅制改革，更重要的是進一步明確中央和地方的權力與責任。在原中央、省(直轄市)、市、縣、鄉鎮的結構基礎上，權力和責任層層分配，最終形成了現在的“多級責任結構”。

這種多級責任結構，是通過“黨管干部原則”和“人事制度考核”逐步建立起來的。1979年，中共中央組織部下發了《中共中央組織部關于實行干部考核的意見的通知》，成為建立干部考核制度的重要里程碑。通過這套考核體制，完善了“黨管干部原則”。這是一套完整的依據政績為基礎的考核標準，它的主要指標涵蓋了政治思想、組織和領導能力、業務能力、工作作風，以及工作的實際成效等。①Susan H. Whiting, “The Cadre Evaluation System at the Grass Roots: The Paradox of Party Rule,” Barry Naughton and Yang Dali ed. Holding China Together, Diversity and National Integration in the Post-Deng Era, NY: Cambridge university press, 2004, p. 103.中央政府依據當前社會主要任務和社會主要矛盾，隨時調整考核指標的種類和權重。通過人事制度考核體系，使干部的選拔、任用、懲戒等有了客觀標準，實現了黨對干部的絕對領導。

例如2009年以前，對于縣級黨政領導干部的績效考評，“招商引資、GDP增長”一直位列第一位。縣鄉領導人升遷主要考核指標就是GDP增長指數，因此一些地方出現了“數字出官、官出數字”的虛假GDP現象。2008年，貴州發生了“甕安事件”，這是當時破壞性最嚴重的一次群體性事件。2009年5月湖北“石首事件”是20世紀90年代以來，參與人數最多的一次群體性事件。2009年7月12日，中央政府發布的《關于實施黨政領導干部問責制的暫行規定》明確要求，如果是官員不正當行為導致爆發群體性事件，或者官員對群體性事件處理不當，他們將被追究責任。根據事件的輕重程度，相關責任領導干部將被要求向公眾道歉、辭職或者被免職。這項問責制是1989年以后，中央首次將處理群體性事件列為干部考核的制度的重要指標。此后各地紛紛出臺了相應的考核指標和考核順序，它們共同的特點是對于發生大型群體系事件的市縣，對地方主要領導干部實行“一票否決制”。②中華人民共和國公安部規定，超過500人參與的群體性事件定性為大型群體性事件。參見陳晉生：《群體性事件研究報告》，北京：群眾出版社，2004年。

在應對群體性事件時，多級責任結構在保障政治穩定方面發揮著重要功能。它將群體性事件的目標地域化和層級化。根據屬地原則，“誰管轄、誰負責”，地方政府在事實上成為中央政府和社會之間的中間結構，也成為中央政府和社會沖突之間的緩沖區域。因為改革和社會經濟發展而造成的利益沖突所引起的群體性事件，其目標對準了地方政府。每一級政府承擔了因群體性事件造成的各類社會沖擊，每一級政府都成為更高一級政府的緩沖。

這種多級責任結構保留了中國共產黨“懲前毖后、治病救人”的傳統，中央會對全國縣級及以上主要官員進行輪訓并組織各地干部實地考察和學習。2008年“甕安事件”發生后，中央政府對全國兩千多名縣委書記，在北京進行了集中學習，這是首次明確針對“群體性事件”為主題的培訓。2009年2月，公安部又組織了全國3000多名縣級公安局主要領導在北京集中進行輪訓，學習如何應對“社會突發事件”。一些惡性社會抗議事件發生后，例如甕安事件、石首事件等，全國縣、鄉主要干部都要在本地傳達和學習中央處理意見，統一思想，進一步學習提高處理和應對群體性事件的能力。通過組織學習，使地方政府學會如何應對群體性事件；同時也是給地方一種明確的信號：必須處理好群體性事件，這是對地方政府首要的政治要求。①Yanqi Tong and Shaohua Lei, Social Protest in Contemporary China, 2003-2010, London: Routledge, 2014, p. 183.

多級責任結構本質上是一種責任分工體系，每一級黨政班子都有明確的責任分工。改革的過程是權力下放的過程，也是責任下放的過程 。這種責任下放的機制，保證了中央權威，并讓中央政府遠離群體性事件的漩渦。行政級別越低，承擔的責任越大，因此越往基層，干部承擔的維護社會穩定的責任就越多。而在日常事務中，越是一線窗口工作的基層公務員，越是要承擔因為工作不慎導致的責任。

三、多級責任結構的功能

在面對群體性事件中，多級責任結構承擔了四項最重要的功能，即鞏固體制韌性、強化政治適應性、提供監督機制、保障權力均衡。

首先，鞏固體制韌性：中央政府可以通過多級責任結構，使得自身遠離群體性事件的中心，社會抗議被限制在當地區域。一旦發生群體性事件，相關黨政責任人要接受相應的處分，年終干部考核就不過關。在發生惡性群體性事件時，中央政府會以派遣“中央工作組”的方式，前往事發地進行調查，并直接處分主要官員，嚴重情況下這些主要負責人的政治生命會終結。在多級責任結構中，縣鄉一級政府工作人員承擔的責任最大，尤其是每年一些重要日期和國家重大活動，縣鄉一級工作人員幾乎是24小時輪流值班，嚴密防范各種可能出現的群體性事件或者上訪活動。

其次，強化政治適應性：地方政府為中央政府承擔政治輿論壓力，中央政府有了調整政策的緩沖時間，并通過政策改變和經濟彌補的方式來補償地方。改革也是一個利益重新分配過程，必然要觸動各方利益，各級政府不可避免地承受各種壓力。在多級責任結構中，上一級政府，尤其是中央政府也并非將責任無限推卸給下級。當下級政府面臨社會壓力越來越大的時候，上一級政府要想辦法減輕下級政府所承受的政治和社會壓力。例如1999年發生的江西“豐城事件”，這是由于當地農民長期遭受亂收費、亂攤派而引發的群體性事件。這一事件直接開啟了廢除農業稅的改革。這項改革從豐城開始，逐漸擴大到江西全省，最終于2004年在全國實施。

由于地方政府不承擔意識形態、政治發展路線和方向的責任，所有社會的壓力來自實際物質利益的再分配和針對社會管理的公共政策。為減輕來自社會的壓力，對因改革導致的利益損失，上級政府則可以通過改變政策或者財政轉移支付，盡可能消除或者減輕潛在的、或者已經發生的群體性事件給地方政府造成的壓力；另一個重要方面是可以及時調整政策、改善治理，以緩解社會抗議帶來的壓力。

1994年分稅制的確立，讓中央政府財政收入迅速增長，中央政府財政相當雄厚，能夠通過財政轉移支付、專項資金以及全國范圍提高退休金等方式，對因改革導致生活陷入困難的人民群眾進行補貼，例如東北棚戶區改造，振興東北計劃、開發西部計劃等。這些政策不但減輕了地方政府承受的社會壓力，而且鞏固了中央權威，贏得了百姓的支持。

第三，提供監督機制：發達便捷的信息技術，迫使地方政府形成一種自我約束機制和不斷提高治理水平。中國傳統的“山高皇帝遠”，是指在科技不發達的時代，由于中國幅員遼闊，信息傳播速度很低而且不準確，中央政府很難在第一時間知曉地方發生的任何事情，因此對地方官員腐敗或者不當行為的監督非常困難。隨著互聯網以及移動設備的迅速普及，手機成為中國百姓必不可少的電子設備。據統計，截至2017年，中國手機用戶達到13億人次，上網用戶達到8億人次。移動通訊和設備深刻地改變了中國的信息傳導機制。

在移動通訊時代，微博、微信、各類論壇成為重要的信息傳播平臺，中國成為事實上“人人都是記者的時代”。任何事件在第一時間都會被網民上傳到互聯網上，并在極短的時間內被迅速大量評論和轉發，形成“網絡群體性事件”，造成巨大的輿論壓力。而中央政府或者上級也能夠快速了解各地發生的各類事件。由于互聯網的快速傳播功能，地方政府很難掩蓋負面信息，從而徹底改變了過于依賴于政府內部信息傳導的方式，極大地降低了中央或者上級政府監督下級政府的成本。

對地方政府的監督，有“巡邏式”和“火警式”兩種方式。①Mathew McCubbins and Thomas Schwartz, “Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms,” American Journal of Political Science, Vol. 28, No. 1 (Feb., 1984), pp. 165-167.“巡邏式”的監督方式是指上級機關例行的監督方式，比如派巡視組、督導組定期不定期的去地方政府進行調查和審計。“巡邏式”的監督機制是政府內部日常程序化工作，這是一種主動介入的方式。其優點是權威性和震懾性強，但是監督成本高而且效率低。除非發生重大事件，“巡邏式”的監督機制很難在第一時間內主動發現問題。“火警式”是一種非正式、非程序化的被動式的監督方式。它主要通過人民的信訪、舉報、新聞媒體報道、發生群體性事件等，將事態公開化，從而形成強大的社會輿論，迫使政府必須快速處理。這種監督方式優點是監督成本低、效率高，但缺點是如果得不到上級政府的支持，這種監督缺乏權威性和震懾性。

在多級責任結構體系下，“火警式”監督機制功能被放大，上級政府的追責機制有效地避免了這種監督方式的缺點。任何腐敗或者水平低下的治理能力都會引發網絡輿情危機。由于年度干部考核決定著干部的績效和政治前途，“火警式”監督機制功能與多級責任結構的有機結合，迫使地方政府和官員必須形成一種自我約束機制，必須承擔起維護政治穩定的長遠目標，有效地提升政府管理水平。②Shaohua Lei, Richard Green, “Sublimating Contentious Chinese Politics into Local Public Administration: A Polity-Centered Analysis of Authoritarian Governance and Administrative Responsibility, ” Journal of Public Integrity, 19:6, 2017, p.637.

近些年，許多黨內腐敗分子，就是被網民通過其照片中的高檔香煙、名牌手表等細節發現，接著形成網絡輿情，促使上級政府快速反應和調查而紛紛落馬。地方政府的城管或警察暴力執法，計劃生育暴力執法，嚴重社會騷亂，不但直接讓當事政府雇員受到開除解聘等懲罰，所在機構的主要領導干部也受到相應的紀律處分。中央頒布八項規定后，公車私用、公款吃喝等現象幾乎一夜之間銷聲匿跡，就得益于這種“火警式”監督機制與多級責任結構的有機結合。然而這種“火警式”監督機制也給地方政府管理帶來了不小的困境。由于對網絡輿情的過度敏感，地方政府在執法過程中受到很大的約束，警察、城管等執法機構忌憚于網絡輿情，在執法過程中縮手縮腳，人民警察的執法權威性受到了極大挑戰。

第四，保障權力均衡。多級責任體系也成為地方與中央討價還價的機制。多級責任結構并非是中央把責任無限轉移給地方政府。一方面，如果地方政府承擔了因為改革造成損失而引起群體性事件的社會壓力與政治責任，中央政府會迅速補償。另一方面，中央政府有責任也有義務協助地方政府，避免出現可以預期的因為利益損失導致的社會壓力或者群體性事件。而后者成為地方與中央政府討價還價的重要杠桿。例如在全國性大型工程建設項目的設計和施工、或者中央宏觀調控的決策及其實施方面，地方政府可以與中央政府討價還價，獲取更多的中央財政支持，為地方贏得更多利益，甚至可以讓中央政府修改或者終止某項決策，避免中央權力過大而忽略或者約束了地方的經濟發展，從而形成中央和地方的權力均衡。多級責任結構是一種動態的機制，既維護中央權威，又確保地方自主。

例如南水北調工程中，水源地所在省針對當地居民移民搬遷安置費用與中央討價還價，其重要的理由就是如果補償不到位，可能會引起群體性事件。在全國高鐵網的規劃中，一些縣市領導人來到北京進行游說，要求在本地增加停靠站或者必須經過本地區。這種游說也是以當地百姓“集體呼吁”帶來的社會壓力為討價還價的杠桿。2017年，為了治理霧霾，中央出臺了一系列措施以實施環保部的“大氣十條”。北京周邊地方政府有足夠的能力與中央政府討價還價，以獲取中央對“煤改氣”基礎設施的建設以及百姓的取暖保障投入更多的資金。這些例子足以說明多級責任結構保障了中央與地方政府的權力均衡狀態，體現了這種結構在維護政治體制穩定的優越性和不可替代性。

四、結論

多級責任結構，是通過黨管干部原則，依照干部考核制度建立起的一套完整的中央和地方關系的制度。這套制度讓所有政治問題、社會問題區域化和層級化。在面對社會壓力和各類突發性群體性事件時，中央政府遠離社會壓力的漩渦，地方各級政府肩負起政治穩定的重任。各級地方政府在事實上成為中央和社會之間的緩沖區域，群體性事件的沖擊波被各級地方政府層層吸附，從而保證了中央政府的權威和全國政治與社會秩序的穩定。這種結構讓各級政府及時地調整政策以適應不同時期的社會訴求，同時也迫使地方政府不得不形成一種自我約束機制和不斷提高自身治理水平，主動接受社會監督。這種結構也保障了中央和地方的權力均衡，既維護了中央權威，又確保地方自主。總結而言，改革開放以來，多級責任結構有效地破解了“妥協—鎮壓悖論”，使對群體性事件處理制度化和程序化，確保了面對著各類社會壓力，中國依然保持政治穩定和經濟發展。展望可預見的未來，這個結構值得進一步完善和優化。