以生態(tài)治理為主線，結(jié)合工程措施的中小河流治理模式初探

文志強(qiáng)

寧夏回族自治區(qū)防汛抗旱指揮部辦公室，寧夏銀川 750002

寧夏共有流域面積200～3000km2的中小河流99條。2010年至今，我區(qū)列入《全國(guó)中小流治理專項(xiàng)規(guī)劃》和《加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實(shí)施方案》等規(guī)劃的中小河流有69條，涉及119個(gè)項(xiàng)目。截止2017年8月，到位中央資金16.1億元，自治區(qū)財(cái)政落實(shí)省級(jí)配套資金4.19億元，市縣財(cái)政落實(shí)征占地費(fèi)用2.6億元，為項(xiàng)目建設(shè)提供強(qiáng)有力的支持。目前，119個(gè)中小河流治理項(xiàng)目中111個(gè)完成了建設(shè)任務(wù)，8個(gè)治理項(xiàng)目正在緊張施工，完成治理河長(zhǎng)1847km，累計(jì)完成土方1893萬m3，石方258.0萬m3，混凝土6.9萬m3。

1 主要做法

寧夏黨委和政府非常重視中小河流治理工作，2011年3月召開了啟動(dòng)大會(huì)，進(jìn)行了全面動(dòng)員部署，確立了“核心在組織領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵在強(qiáng)化質(zhì)量，重點(diǎn)在加快進(jìn)度，難點(diǎn)在協(xié)調(diào)征地”的工程建設(shè)管理理念，并貫穿項(xiàng)目建設(shè)中。

1.1 全面落實(shí)治理責(zé)任制

水利廳、財(cái)政廳聯(lián)合出臺(tái)了《寧夏中小河流治理項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》，為責(zé)任制落實(shí)提供了有力的制度保障。水利廳及時(shí)召開工作會(huì)議，安排部署相關(guān)工作，水利廳、財(cái)政廳與相關(guān)市縣簽訂了中小河流治理責(zé)任書，明確了責(zé)任主體。各縣區(qū)以政府行政首長(zhǎng)負(fù)總責(zé)、各部門分工配合為核心，建立了政府主導(dǎo)的工程建設(shè)責(zé)任體系，健全了目標(biāo)責(zé)任制、績(jī)效考核制和問責(zé)制，明確了行政責(zé)任人和技術(shù)負(fù)責(zé)人，切實(shí)落實(shí)建設(shè)管理責(zé)任。

1.2 多部門聯(lián)動(dòng)，綜合治理。

由于以生態(tài)為主線的中小河流治理工程涉及學(xué)科多、專業(yè)性強(qiáng)，要由水利部門單一完成，由于資金整合困難，技術(shù)力量薄弱、經(jīng)驗(yàn)不足，往往不能取得良好的效果。針對(duì)這一問題，寧夏采取“水利部門主導(dǎo)，多部門協(xié)作，統(tǒng)一規(guī)劃，歸口治理的模式。”例如，彭陽縣茹河白陽鎮(zhèn)段治理工程，由縣政府牽頭，統(tǒng)一規(guī)劃，水利部門負(fù)責(zé)岸坡砌護(hù)、清淤疏浚工程，環(huán)保和城建負(fù)責(zé)城市污水及垃圾處理工程，林業(yè)部門負(fù)責(zé)綠化工程，交通部門負(fù)責(zé)兩岸道路工程，國(guó)土部門實(shí)施負(fù)責(zé)征地拆遷，各部門通力合作，建設(shè)進(jìn)度快，成效顯著。項(xiàng)目實(shí)施后，被水利部命名為“國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)”。隆德縣渝河三里店段、石嘴山大峰溝等項(xiàng)目也是采用這樣的治理模式。

1.3 充分利用新技術(shù)、新技能

在治理中遵循“最大程度與生態(tài)結(jié)合，減少破壞環(huán)境，保持河道生物的多樣性。”的理念，先后主要采用了格柵石籠、格賓石籠護(hù)坡、空心磚結(jié)合的護(hù)坡等生態(tài)護(hù)坡形式。由于格柵石籠基礎(chǔ)和格賓石籠具有抗沖刷能力強(qiáng)、整體性好、透水性、易于生物棲息的等特點(diǎn)，能保證地面水與地下水流通，生物活動(dòng)通道暢通有效地維持動(dòng)植物的生存環(huán)境，保持河道生物多樣性。空心磚或空心預(yù)制塊，空心處可以種植多年生草本植物和小灌木。這些技術(shù)的應(yīng)用，有效地降低了改變?cè)拥郎鷳B(tài)環(huán)境，保持了河道生物多樣性。

1.4 嚴(yán)格實(shí)行“四制”管理

我區(qū)嚴(yán)格按照“四制”管理要求，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)指導(dǎo)。各地積極整合力量，統(tǒng)一組建項(xiàng)目法人，全面負(fù)責(zé)管理工作；所有項(xiàng)目進(jìn)入自治區(qū)招投標(biāo)服務(wù)中心集中交易，要求單個(gè)標(biāo)段劃分不得小于500萬元，切實(shí)把好工程建設(shè)隊(duì)伍入口關(guān)；監(jiān)理人員對(duì)建設(shè)情況進(jìn)行全方位跟蹤檢查；嚴(yán)格合同簽訂，明確目標(biāo)、嚴(yán)格職責(zé)，履行約定，獎(jiǎng)罰分明。形成了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證、政府部門與“第三方檢測(cè)監(jiān)”單位督的質(zhì)量保證體系，構(gòu)建了較為完善的工程質(zhì)量和安全保證體系，確保了工程建設(shè)按期保質(zhì)順利完成。

2 工程建設(shè)成效

2.1 提高了防洪標(biāo)準(zhǔn)，增加了部分農(nóng)田和城市的防洪能力

治理的中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)由不設(shè)防或不足5年提高到10年一遇或20年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，提高了5座市級(jí)城市、11座縣城防洪標(biāo)準(zhǔn)，有效保障了53個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，553.3萬畝農(nóng)田的防洪安全。

2.2 改善了水生態(tài)，提高了水質(zhì)量

對(duì)治理的中小河流進(jìn)行了確權(quán)劃界，明確了職責(zé)，加大了管理力度，杜絕工業(yè)污水、減少生活污水直接排入河道。在桑園溝、艾伊河等溝道治理中采取清污分離的措施，提高了水質(zhì)量，改善了水環(huán)境。

2.3 結(jié)合水生態(tài)建設(shè)，改善人居環(huán)境

在構(gòu)筑防洪安全屏障、提高防洪能力的同時(shí)，彭陽縣茹河白陽鎮(zhèn)段、西吉縣葫蘆河吉強(qiáng)鎮(zhèn)河、石嘴山市大峰溝等治理工程還結(jié)合水生態(tài)景觀和園林綠化建設(shè)，改善了區(qū)域生態(tài)和人居環(huán)境，綜合效益顯著，受到廣大人民群眾的歡迎。

2.4 疏通了行洪通道，奠定了洪水資源利用基礎(chǔ)

治理中小河流1847km，疏通了行洪通道，把沙井子、馬飲河等溝道的洪水導(dǎo)入蘆草洼、沈家河等水庫，增加了13座水庫的蓄水量，保證了灌溉面積，為洪水資源利用奠定了基礎(chǔ)。

3 治理誤區(qū)和存在問題

3.1 治理措施簡(jiǎn)單而僵化

全區(qū)治理模式單一，多數(shù)河道只采用簡(jiǎn)單的生物措施或者砌護(hù)措施。有的工程只追求簡(jiǎn)單的美，河堤兩岸一砌到頂，把彎曲跌宕的河道修成順直統(tǒng)一的水渠。這破壞了自然美、水生態(tài)及生物繁衍生息的場(chǎng)所，致使生物的多樣性降低，生存空間減少。使河道天然調(diào)蓄功能嚴(yán)重退化，滲透能力降低，加劇了河道侵蝕，不利于河床和堤岸安全，增大了調(diào)度的難度。有的工程只是在河道岸坡上種植苜蓿或芨芨草，或者在塌陷、滑塌段栽植柳木樁，雖然短時(shí)得到治理效果，但是沒有形成立體的、復(fù)合的生物群落，也沒有考慮南北氣候差異及生物的適宜性。單一的生物措施抵御洪水的能力差、也易生病。

3.2 大多河道沒有集中系統(tǒng)治理

由于寧夏經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，籌資困難，大多數(shù)中小河流只是治理重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)田段落。加之大多數(shù)居民沿河而住或侵占河道而住、侵占河道種植，導(dǎo)致河道防洪標(biāo)準(zhǔn)底，行洪能力差，治理難度大。雖然近幾年寧夏加大了水土保持力度，在一定程度上緩解了河道的淤積，減少了洪澇災(zāi)害。但是河道的防御能力依然低下，不能滿足防洪要求。這既是治理的難點(diǎn)，也利于以生態(tài)措施為主線，結(jié)合工程措施，治理中小河流。

3.3 重建設(shè)輕管理建設(shè)依然嚴(yán)重

城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村多是依河而建，由于基礎(chǔ)設(shè)施落后，管理低下，濫采濫挖、傾倒垃圾、隨意設(shè)障等侵占河道的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致河道生態(tài)破壞，水環(huán)境污染，加之部分河道治理為采用漿砌石結(jié)構(gòu)形式，隔段了生物活動(dòng)的路徑，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。

3.4 制度體系尚待健全

自2011年以來，相繼出臺(tái)了一系列管理辦法，保障了中小河流治理的順利開展。但是《全國(guó)中小河流治理項(xiàng)目與資金管理辦法》（ 財(cái)建〔2011〕156號(hào)）中明確要求“中央專項(xiàng)資金主要用于直接關(guān)系到防洪安全的堤防新建加固、護(hù)岸護(hù)坡、清淤疏浚等工程建設(shè)材料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)和施工作業(yè)費(fèi)以及規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目前期工作費(fèi)等支出。”由于中央資金不能大量用于中小河流生態(tài)治理，導(dǎo)致寧夏開展生態(tài)為主線的中小河流治理進(jìn)度緩慢。尚待國(guó)家修訂出臺(tái)相關(guān)管理辦法促進(jìn)各地加快生態(tài)為主線的中小河流治理。

4 解決的辦法及建議

4.1 做好前期工作，制定適宜方案

對(duì)河道歷次的洪峰流量、洪水歷時(shí)、土壤、地質(zhì)、水質(zhì)、地形地貌、生物群落認(rèn)真調(diào)查分析，堅(jiān)持因地制宜的原則，宜生物措施的就采用生物措施，宜工程措施的就采用工程措施，宜生物和工程措施結(jié)合就采用生物和工程措施結(jié)合。要保持河道的連續(xù)性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力，自我修復(fù)功能和自我凈化工程。最好一次規(guī)劃，分次序?qū)嵤ＷC河道治理措施的連貫性。

4.2 結(jié)合實(shí)際情況，打造生態(tài)工程

充分考慮中小河流的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能，在興利除害、防災(zāi)減災(zāi)并重的前提下，科學(xué)謀劃水生態(tài)文明布局，結(jié)合生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等要求，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工。堅(jiān)持水生態(tài)治理，水環(huán)境整治，以水為脈、以水為魂、以水為媒，實(shí)行岸上岸下共同治理，拓寬城市空間，構(gòu)建水生態(tài)體系完整，水生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，水文化底蘊(yùn)深厚主要內(nèi)容的水生態(tài)文明，著力打造城水相融、岸青水綠、人水和諧、環(huán)境優(yōu)美的中小河流。

4.3 抓住有利形勢(shì)，開展生態(tài)型治理

黨的十九大把堅(jiān)持人與自然和諧共生作為基本方略之一，強(qiáng)調(diào)加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。為生態(tài)主線中小河流治理提供強(qiáng)有力的政策支持。為深入貫徹黨的十九大精神，加快水生態(tài)環(huán)境建設(shè)，滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，夯實(shí)美麗繁榮怡然水生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，各級(jí)水行政主管部門，要結(jié)合實(shí)際制定切實(shí)可行的方案，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，狠抓管理，真正實(shí)現(xiàn)岸青水綠、人水和諧、優(yōu)美怡然的美好環(huán)境。

4.4 建章立制，為生態(tài)型治理保駕護(hù)航

建議國(guó)家盡快修訂《全國(guó)中小河流治理項(xiàng)目和資金管理辦法》（ 財(cái)建[2011]156號(hào)）及《全國(guó)中小河流治理項(xiàng)目資金使用管理實(shí)施細(xì)則》（ 水財(cái)務(wù)〔2011〕569號(hào)）等辦法，或出臺(tái)相關(guān)法規(guī)制度，明確資金用途及范圍，嚴(yán)格要求項(xiàng)目運(yùn)行管理，為工程建設(shè)及運(yùn)行保駕護(hù)航。

5 結(jié)語

中小河流治理是事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)的生命工程，是涉及防洪安全、水生態(tài)治理、洪水資源利用的民心工程。在黨的十九大以后，建設(shè)生態(tài)型中小河流是廣大人民的心愿，也是黨對(duì)人民的承諾，為此廣大水利人要以孜孜以求奮力拼搏的精神，狠抓前期、加強(qiáng)管理，建章立制、認(rèn)真打造治理項(xiàng)目，對(duì)存在的問題認(rèn)真研究，努力為建設(shè)美麗寧夏而努力。