廣東省欠發(fā)達地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)方法研究

陳文廣

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，廣東廣州 510290

控規(guī)作為我國城市規(guī)劃體系中一個重要的組成部分，孕育于我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的大背景下。它經(jīng)歷了從形體設(shè)計到形體示意，再到抽象指標(biāo)，最后逐步走向成熟的過程。期間，美國的區(qū)劃、德國的建造規(guī)劃、香港的法定圖則控制等國外相關(guān)規(guī)劃實踐，為我國控規(guī)走向成熟提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。此外，國內(nèi)發(fā)達地區(qū)也結(jié)合自身城市特點進行了有益的探索，如以街區(qū)控規(guī)+地塊控規(guī)為特點的北京新城控規(guī)實踐、以控制性編制單位為核心的上?？匾?guī)實踐、以控規(guī)導(dǎo)則+管理單元詳細(xì)圖則的廣州控規(guī)實踐等。基于此，本文立足廣東省實際，就控規(guī)編制的技術(shù)方法進行深入探討，以期為廣東省欠發(fā)達地區(qū)乃至全國相似地區(qū)提供經(jīng)驗借鑒與示范作用。

1 廣東省欠發(fā)達地區(qū)現(xiàn)狀特征

1.1 經(jīng)濟特征—土地出讓金占地方財政收入比例逐年增大

1994年分稅制改革后，中央與地方在財權(quán)和事權(quán)上形成了新的分配方式，地方政府逐步成為獨立的利益主體，大量的公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān)。為尋找新稅源，許多城市政府通過“賣地”獲取土地出讓金來維持政府開支。特別是近十年，珠三角核心地區(qū)逐步向外圍欠發(fā)達地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程推動了當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)的蓬勃發(fā)展，土地出讓金占地方財政收入的比重也逐年增大。盡管“土地財政”不具有可持續(xù)性，但在面對城市必須提供公共產(chǎn)品時財政的捉襟見肘以及每年的政績考核的壓力下，地方政府也只能“痛下決心”、“鋌而走險”。

1.2 社會特征—“社會力”薄弱，無法對“政府力和市場力”形成有效制衡

在廣東省欠發(fā)達地區(qū)，城市正處于快速城市化、市場力量壯大發(fā)展的時期，人口流動大，社區(qū)組織尚不成熟，居民（村民） 教育水平有限，社區(qū)還不能積極參與社會發(fā)展決策?！吧鐣Α鄙形葱纬桑瑹o法在控規(guī)運作中對“政府力”和“市場力”進行有效制約，控規(guī)在一定程度上也成為了政府、開發(fā)商謀取私利的工具。

1.3 城市開發(fā)特征—本土開發(fā)主體偏小，以中小型項目為主

欠發(fā)達地區(qū)由于市場經(jīng)濟因素的影響，本土的城市開發(fā)主體經(jīng)濟實力一般相對較弱，開發(fā)項目的規(guī)模也較小，以房地產(chǎn)為主，規(guī)模一般在10～15公頃左右。在進入21世紀(jì)以后，一些大的房地產(chǎn)企業(yè)如碧桂園、萬科、保利等開始陸續(xù)在欠發(fā)達地區(qū)尋找投資機會，大規(guī)模的房地產(chǎn)及商業(yè)項目開始不斷涌現(xiàn)，與本土的中小開發(fā)企業(yè)并存，公共構(gòu)筑了欠發(fā)達地區(qū)的房地產(chǎn)市場，但總體而言，本土中小開發(fā)企業(yè)的中小型項目占據(jù)市場的主體地位。

2 廣東省欠發(fā)達地區(qū)控規(guī)編制存在問題

2.1 不同發(fā)展片區(qū)控制模式雷同

同一城市內(nèi)的不同發(fā)展片區(qū)，由于存在區(qū)位、現(xiàn)狀、規(guī)劃定位、開發(fā)主體等多方面差異，片區(qū)的土地價值、開發(fā)潛力等均會有所不同，如采取相同的編制內(nèi)容、深度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將不利于片區(qū)發(fā)展。目前，在廣東省欠發(fā)達地區(qū)，雖然規(guī)劃主管部門已經(jīng)意識到這一問題，但由于缺乏相關(guān)的政策或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支持，現(xiàn)階段只是在編制過程中有所側(cè)重考慮，如重點地區(qū)適當(dāng)提高容積率來提升土地價值，但仍不能有效指導(dǎo)不同片區(qū)的發(fā)展。

2.2 剛性內(nèi)容不剛，彈性內(nèi)容不彈

“剛性內(nèi)容不剛”主要體現(xiàn)在由城市提供的公共產(chǎn)品容易遭到侵占，如城市綠地、廣場、公益性公共服設(shè)施等在城市開發(fā)建設(shè)中常常被侵占或設(shè)置不科學(xué)。如將較大范圍的城市公共綠地切割成數(shù)十個街頭綠地，總量雖保持不變，但過小規(guī)模的街頭綠地難以體現(xiàn)公共綠地的效應(yīng)?？匾?guī)雖將綠地定為強制性內(nèi)容，但并未嚴(yán)格規(guī)定其具體位置和數(shù)量，因此給了市場“尋租”的機會。

彈性內(nèi)容不彈主要體現(xiàn)在《城市規(guī)劃編制辦法》并未區(qū)分對待公益類和經(jīng)營類公共服務(wù)設(shè)施，而將其籠統(tǒng)歸為公共服務(wù)設(shè)施并規(guī)定為強制性內(nèi)容，導(dǎo)致一些具有明顯市場行為的公共服務(wù)設(shè)施如市場、文化娛樂、加油站等設(shè)施安排，對其修改還需通過復(fù)雜的控規(guī)修改程序。

2.3 開發(fā)強度指標(biāo)的確定缺乏科學(xué)性

指標(biāo)確定缺乏科學(xué)性具體表現(xiàn)在指標(biāo)容易“就地塊談地塊”，沒有從城市整體進行考慮。同時，控制指標(biāo)一般以量化的數(shù)字為主，給人以“控規(guī)確定指標(biāo)”非常簡單的表象，加之綜合考慮收費效益、編制時間等因素，設(shè)計人員往往對控制指標(biāo)的確定不重視，大部分的做法都是在綜合考慮地方技術(shù)管理規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，通過案例經(jīng)驗歸納、形體布局模擬等方法進行確定，缺乏從城市整體性、經(jīng)濟性、美觀性角度考慮。

2.4 城市設(shè)計內(nèi)容無法落實到控規(guī)指標(biāo)

由于我國規(guī)劃體系仍未賦予城市設(shè)計以法定地位，雖然大部分地區(qū)在各自的城市規(guī)劃管理規(guī)定中要求重點地區(qū)編制城市設(shè)計，但編制的成果無法落實到控規(guī)指標(biāo)。在具體的控規(guī)編制過程中，更關(guān)注用地性質(zhì)和用地強度控制，建筑色彩、建筑體量等城市設(shè)計指標(biāo)在傳統(tǒng)的控規(guī)中只是作為指導(dǎo)性指標(biāo)，常常在下一階段的修建性詳細(xì)規(guī)劃中被忽視。缺乏法定約束力的城市設(shè)計難以在規(guī)劃管理及建設(shè)實踐有效執(zhí)行。

3 廣東省欠發(fā)達地區(qū)控規(guī)編制技術(shù)研究

3.1 針對城市不同區(qū)域，實現(xiàn)差異化控制

針對不分城市地區(qū)進行雷同化、無差異化的控制模式，可參考借鑒國內(nèi)城市如上海、深圳的先進經(jīng)驗，對不同的分區(qū)采用不同的編制深度和編制要求。規(guī)劃建議欠發(fā)達地區(qū)根據(jù)現(xiàn)狀建設(shè)狀態(tài)及未來設(shè)想，將城市劃分為改造優(yōu)化區(qū)、基本保留區(qū)、迫切開發(fā)區(qū)、優(yōu)先發(fā)展區(qū)、規(guī)劃發(fā)展區(qū)和特殊發(fā)展區(qū)等不同，并分別制定針對性的控規(guī)對策。如基本保留區(qū)，重點對已建項目進行內(nèi)容確定和已有建成環(huán)境的維護并對未來可能發(fā)生改變的地區(qū)作出預(yù)測和安排。迫切開發(fā)區(qū)，則可適當(dāng)簡化編制內(nèi)容，在法定圖則層面將用地細(xì)分至中類，重點控制骨干路網(wǎng)和基礎(chǔ)配套設(shè)施，在管理圖則層面主要對用地性質(zhì)和開發(fā)強度進行確定和控制，實現(xiàn)控規(guī)高效全覆蓋，避免“規(guī)劃滯后”的被動局面。

3.2 公益性內(nèi)容剛性控制，市場性內(nèi)容彈性控制

規(guī)劃建議將涉及公益性內(nèi)容的四線、兩大設(shè)施（公益性公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施） 、公共空間以及控規(guī)編制單元及街區(qū)的人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模進行嚴(yán)格控制，一經(jīng)獲批，除非有重大原因修改，否則原則上不予修改。其中，人口規(guī)模和建設(shè)規(guī)模在編制單元層面和街區(qū)層面都進行總量控制。公益性公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施及公共空間在編制單元層面進行總量控制+虛線控制，在街區(qū)層面進行總量控制+實線控制。

對具體地塊的控制，如用地編碼、用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率等指標(biāo)作為引導(dǎo)性指標(biāo)進行彈性控制，具體可根據(jù)市場需求進行調(diào)整。但用地性質(zhì)與開發(fā)強度指標(biāo)原則上不能隨意修改和調(diào)整，但可根據(jù)法定程序進行調(diào)整，分地塊建設(shè)總規(guī)模不得超出單元總規(guī)模，在編制單元內(nèi)實現(xiàn)總量平衡。

3.3 全局考量開發(fā)強度，提高指標(biāo)確定的科學(xué)性

在借鑒國內(nèi)城市如上海、深圳強度分區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建議欠發(fā)達地區(qū)按照“強度分區(qū)+基準(zhǔn)容積率+修正系數(shù)”方法，提高開發(fā)強度指標(biāo)的科學(xué)性。首先綜合疊加公共中心、交通區(qū)位、環(huán)境條件等多重因素，考慮地區(qū)現(xiàn)狀開發(fā)強度，在此基礎(chǔ)上進行權(quán)重賦值和空間疊加，初步劃定強度分區(qū)。然后通過現(xiàn)狀樣本、國內(nèi)外類比等方法，分別測算不同強度分區(qū)的基準(zhǔn)容積率。最后根據(jù)具體的區(qū)位、交通條件、地塊規(guī)模等微觀條件對地塊開發(fā)強度進行微觀層面的修正優(yōu)化。通過在宏觀、中觀、微觀3個層面進行分析校正，確保開發(fā)強度指標(biāo)的科學(xué)性。強度分區(qū)建議在總體規(guī)劃層面進行研究，用于指導(dǎo)下層次的規(guī)劃編制。

3.4 強化城市設(shè)計引導(dǎo)，塑造城市特色風(fēng)貌

在借鑒上海“城市設(shè)計附加圖則”的基礎(chǔ)上，建議欠發(fā)達地區(qū)可按照如下方法進行城市設(shè)計引導(dǎo)：首先對城市進行總體城市設(shè)計，制定城市設(shè)計總體框架，從整體角度對城市各功能區(qū)制定標(biāo)準(zhǔn)進行風(fēng)貌控制引導(dǎo)。然后針對重點地區(qū)，如中心區(qū)、樞紐站點地區(qū)、商務(wù)區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)，則通過控規(guī)+城市設(shè)計結(jié)合的方式，通過城市設(shè)計引導(dǎo)，將城市設(shè)計內(nèi)容納入控規(guī)指標(biāo)中，并將其中重要指標(biāo)，如景觀風(fēng)貌結(jié)構(gòu)、沿街立面控制、建筑輪廓線控制、建筑風(fēng)格控制、開敞空間設(shè)計作為強制性內(nèi)容，納入法定文件，增加城市設(shè)計的管控力度。對一般地區(qū)，則可通過總體城市設(shè)計框架，引導(dǎo)該區(qū)控規(guī)編制，其控制指標(biāo)納入管理文件。

4 結(jié)語

控規(guī)作為一項公共政策，以維護城市各方公共利益為核心。在城市土地資源日益稀缺的背景下，合理運用上述方法，有利于地方城市建設(shè)和空間資源的合理利用。

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