支持新型農業經營主體發展的策略研究

孫永勝 ，景 麗 ，孫建軍 ，馮 曉

（1.河南省農業科學院農業經濟與信息研究所，河南 鄭州450000；2.河南省農業科學院農業項目咨詢有限公司，河南鄭州450000）

1 背 景

隨著中國在2001年加入WTO后國內市場逐步放開，我國農業的重要性和弱質性凸顯[1]，農業經營主體和農產品市場都受到嚴重沖擊和挑戰。對此，國家對一系列農業保護戰略和政策都進行了調整。2015年12月19日，WTO全面取消農產品出口補貼，更對我國農產品貿易帶來多面性影響[2]。面對如此嚴峻的內外部形勢，連續14年發布的中央一號文件加大了對“三農”工作的支持與指導，農業綜合開發工作取得明顯效果，糧食年產量也實現了“十二連增”。但發展現代農業的壓力依然較大，各類農業補貼政策、土地流轉方式、重點群體培育等對新型農業經營主體的壯大仍有阻礙，迫切需要破解各類制度性、機制性難題，為新型農業經營主體的健康發展指明方向，也為現代農業的可持續發展開辟道路。

2 現有支持措施分析

在我國現代農業轉型關鍵期，種糧大戶、專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體已逐漸成為糧食生產的主力軍。解決糧食安全問題需要農業適度規模經營，但目前規模化經營主體的“非糧化、非農化”趨勢卻阻礙了農業規模效益的提升[3]。應堅持宏觀調控和市場調節“兩手抓”，借鑒美國新農場安全網的成功實踐[4]，在農業補貼、建設投入、融資與貿易和職業農民培育等方面走出一條適應國家發展現代農業需求的新路子，以維護國家糧食安全為首要目標，構建中國式農業安全網。

2.1 農業補貼

我國自2002年實施糧食補貼政策以來，目前已形成以糧食直接補貼、農資綜合補貼為主的綜合性收入補貼和以良種補貼、農機購置補貼為主的專項生產性補貼及糧食最低收購價相結合的糧食補貼政策體系[5]，這四項糧食補貼政策能夠有效促進糧食產量的增加，其中良種補貼與糧食產量的關聯度最強，糧食直接補貼政策的作用效果最差[6]，農業補貼已經悄然逼近WTO規則“黃線”。我國新型農業經營主體的發展正面臨著低水平均衡陷阱的威脅[7]，各項支農政策的供給與新型農業經營主體的需求仍存在的一定的錯位，缺少一定的導向性和創新性，目前的糧食補貼政策并未體現出對種糧大戶等這些新型農業經營主體的政策激勵，沒有實現“級差補貼”[4]。部分地區探索采取增量補貼的方式，從糧食直接補貼資金中劃撥一部分作為種糧大戶的補貼資金。通過采取累進制的方式，進行二次補貼，即一次“普惠制”，二次“特惠制”；實行土地流轉補貼，建立農地退出補償機制[5]。繼續實施對種糧農民“四項補貼”，新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、主產區傾斜[4]。補貼也由過去的流通領域逐步轉向生產領域。

2.2 基礎設施建設

我國大部分農田基礎設施年久失修，已不能滿足規模化農業發展的需求，目前正在實施的農業綜合開發項目正是在補齊這塊發展短板，支持現代農業發展，這也是屬于WTO認可的“綠箱”政策。國家農開辦主任盧貴敏指出要在完善財政補助方式的基礎上，鼓勵有條件的地區采取“先建后補、以獎代補”的方式，引導和帶動新型農業經營主體加大開發投入；充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，積極利用貸款貼息和PPP等投入方式，撬動更多金融和社會資本投入農業綜合開發；探索設立股權投資基金、股權引導基金支持農業產業化發展的新模式，進一步放大財政資金的“乘數效應”，努力做大農業綜合開發投入蛋糕，加大財政支農力度[8]。構建財政補助、銀行貸款、自籌資金“三位一體”融資新機制，引導和帶動國有農場、龍頭企業、農民合作社等新型農業經營主體籌集資金投入高標準農田建設[9]。

2.3 融資與貿易

目前我國農村地區金融供給與農村經濟尚未實現協同發展[10]，融資難、融資貴的問題一直都比較突出，尤其是在農業這樣一個弱質性產業領域。一方面源于銀行等金融機構缺少針對新型農業經營主體的信貸融資產品和相關服務，同時存在利率偏高、風險擔保、信貸補償和涉農信用評級缺失、中介和交易市場發育不完善、農業補貼政策落實不到位等多重不利因素[11]，進一步加劇了融資困難。江維國等[12]基于互聯網金融提出了諸如P2P信貸融資、基于大數據小額貸款融資、眾籌融資、供應鏈融資以及門戶融資等一系列融資模式，并分析了其各自的特點和適用條件。闞立娜等[13－14]認為可以建立統一的土地銀行，為土地市場化流轉搭建金融支持平臺，完善銀擔合作機制，開發產業鏈信貸產品，做好供應鏈金融服務；李素琴[15]提出建立多層次、多形式的網絡促銷平臺，加強應急促銷，著力解決制約農產品電子商務發展的農產品標準化程度低、物流半徑受限制、交易體系不健全等問題。

2.4 職業農民培育

目前，對于信用鄉鎮、信用戶的評價機制和農村征信體系建設并不完善，農業技術帶頭人作為新型農業經營主體的領航者，其作用的發揮尤其關鍵，在信息獲取、金融支持、業務培訓等方面都應有針對性的指導與扶持措施。此外，部分農戶尤其是農村青壯年兼業化現象較為明顯，專門針對新型農業經營主體主要管理者或新型職業農民的培訓體系并未建立。皮修平等[16－20]指出建立新型職業農民“培訓”長效機制，搭建新型職業農民創業和發展的平臺，設立農業創業基金和貼息貸款等，吸引返鄉農民工、農科大學生等到農村創業，引導社會機構，采取定向培訓、目標培訓的方式，符合資質認證條件的統一技能認證，頒發技能證書，尤其是要注重發揮青年領頭雁作用，按照“有進有出、優勝劣汰”的原則，加強對其績效考核，不斷壯大新型農業經營主體的骨干力量。

3 對新型農業經營主體的支持策略

3.1 支持策略

“培育新型農業經營主體”是中國推進農業現代化和構建現代農業經營體系政策中的一項重要內容，是解決“誰來種地”現實難題的迫切需要，同時也是推動“互聯網+農業”有效實施的重要載體[21]。目前初步建立了以政策性農業保險為基礎、農業補貼和價格支持為主體的農業支持政策體系[3]，但仍存在不少問題需要解決。下一步要在以下幾個方面著重發力（圖1）。

圖1 支持新型農業經營主體，發展現代農業思路

3.1.1 夯實農業、農村基礎 要加強農村基礎設施建設，借助美麗鄉村建設和國家扶貧開發戰略，踐行“資本下鄉”；完善農村養老保障體系，探索“土地換社保”的具體方法與政策；加大對阻礙土地流轉的法律法規的修訂完善工作，向服務型政府轉變，確保“三權分置”的順利實施；明確土地承包經營權，實現土地股份化，探索“土地換股權”等惠農制度創新[22]；采用宗地編碼規則，建立土地信息檔案，結合當地實際，構建高效精準的集信息發布、需求匹配、全程服務、跟蹤反饋為一體的農業信息平臺；倒逼農業科技創新，加強評估評價，通過構建和完善項目立項前可行性評估、實施中情況跟蹤、完成后績效評價的科技評價機制，確保農業科技取得實效；采用正向激勵和負向激勵相結合，防止土地流轉后出現非農化和非糧化。

3.1.2 強化人才支撐 新型農業經營主體的健康發展需要高素質人才的加入與推動，在努力提升自身硬實力，打造鄉村硬環境的同時，利用互聯網、廣播電視等媒體擴大宣傳，搞好品牌營銷；不斷推進“送教下鄉”、“半農半讀”的人才培養模式改革，注意區分不同類型的經營主體，分別按經營型、技能型、服務型等類型進行分級分類培訓，強化培訓的針對性，探索把“綠色證書”作為認定職業農民的重要依據，搭建認證平臺，實行“末位淘汰”制度，加強動態績效管理，實行“有進有出”，采用政府購買服務方式，委托第三方加強農業教育評估監控，打造新型職業農民，同時對留守在鄉村的相對學歷較高人員也應重點關注，注重梯隊建設與培養，也要加快外部人才的引進，尤其是農科大學生、退伍軍人、本鄉在外創業人員等，激發“大眾創業，萬眾創新”的活力和動力。

3.1.3 改善融資與保險環境 探索多元經營主體的融合發展，建構“三位一體”的綜合性農業產業化聯合體，實現產前、產中、產后各環節間的無縫對接，進一步提高農業生產全過程的組織化程度，構建農業產業鏈金融[11]，創新投、貸、保深度融合，積極探索互聯網金融運行模式，試點推廣“農業保險+期貨”模式[23]；強化財政對購買農機、農業保險的補助力度，進一步擴大政策性保險品種和覆蓋面，積極為農產品生產、加工、經營等環節提供各類保險服務；建立巨災保險的再保險機制，有序管理民間融資活動，創新抵押方式，發展新型融資方式如小額信貸、土地流轉信托等拓寬融資渠道，全面推廣農業保險，鼓勵有序發展農村資金互助組織，培育農村社會信用體系，構建全面統一的信用信息平臺。大力支持符合條件的龍頭企業在“新三板”掛牌交易、在股票市場上市融資；探索成立省級農村再擔保中心，分擔代償風險，分散擔保風險，建立風險防控機制和失信懲戒等制度，重點通過“擇優扶持”做強新型農業經營主體。

3.1.4 優化農業服務體系 將農業視為一個有機化整體，在發展好新型農業經營主體的同時，搭建好相應的農業服務主體體系。參照大工業化的戰略模式，通過實施農業工業化，推動農業轉型和經濟發展；同時大力培育新型農業服務組織，創新服務方式及手段，在產前、產中、產后尋求需求關注點和服務結合點，推進農產品倉儲物流、電子商務平臺建設，滿足不同新型主體對線上、線下差別化社會服務的需求。進一步整合財政、稅收、金融、工商、教育等各項資源和政策，推動新型農業經營主體在資格認證、質量檢驗、品牌推廣、市場拓展、投（融）資便利化等方面提供完善的、專業的、高效的服務，各服務主體應積極主動與經營主體實現無縫對接；加大服務供給側改革力度和政府宏觀調控，強化“內生發展”與“外部支持”相結合，解決新型農業經營主體發展需求與支農服務錯位的困境。

3.2 運營/績效管理

在土地流轉上，可以考慮由村集體作為中間人，賦予其一定的調配權，統一將流轉土地承包給新型農業經營主體，以此提高流轉效率；建立健全財政支農政策和扶持新型農業經營主體發展的資金管理制度，防止出現資金監管的真空地帶，對公共政策實施動態績效考核機制；加強對新型農業經營主體政策供給績效評估，推動“放管服”落到實處；運用相關經濟學原理并結合新型主體的經營特征，通過設置相應的評價指標體系，利用統計和抽樣調查的方法，逐步構建新型主體競爭力評價體系、信用評價體系等一系列運管分系統，最終形成一套完整的新型農業經營主體績效評價體系，打造“一站式全服務”工作鏈[24－27]。

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