統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展進(jìn)程中村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)問題的相關(guān)探討

黃 暉

重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院/規(guī)劃三所，重慶 404100

中國當(dāng)前的城鄉(xiāng)規(guī)劃出現(xiàn)側(cè)重城市規(guī)劃而輕農(nóng)村規(guī)劃的現(xiàn)象，這要求相關(guān)部門必須將村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)提升到戰(zhàn)略發(fā)展的高度，使二者平衡發(fā)展，這有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)。

1 村鎮(zhèn)規(guī)劃中出現(xiàn)的問題

1.1 村鎮(zhèn)規(guī)劃相關(guān)管理法律落實(shí)不到位

由于有關(guān)城鄉(xiāng)的規(guī)劃管理制度的不完善，沒有推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的有力實(shí)施，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃難以落實(shí)，城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程遲滯不前[1]。這主要有2個方面的原因：一是由于長時間內(nèi)沒有明確的城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政主要管理部門，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理中多頭執(zhí)法，混亂不堪；二是由于一些地方上長時間內(nèi)根本沒有城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要部門、沒有實(shí)行具體的規(guī)劃、沒有明確法律執(zhí)行的權(quán)限，這使得有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理工作舉步維艱。

1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃相關(guān)管理機(jī)構(gòu)混亂

具體的有關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律中暫時沒有關(guān)于管理機(jī)構(gòu)名稱的設(shè)定條款。設(shè)置的具體的管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)法律規(guī)定權(quán)利與義務(wù)不對等，主要表現(xiàn)在2方面：一是機(jī)構(gòu)的名稱設(shè)置不合理。具體有歸屬、級別等問題；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系不完善。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系所輻射的范圍有限、覆蓋區(qū)域狹窄。個別的地方上，沒有相關(guān)規(guī)劃的管理機(jī)構(gòu)，亟待完善此方面的工作。

1.3 村鎮(zhèn)規(guī)劃相關(guān)管理權(quán)限界定不清

有關(guān)城市規(guī)劃的法律，清晰的規(guī)定了具體的行政主要管理部門可以有10種權(quán)限來依法推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展。但一些地區(qū)未按照法律的規(guī)定辦事，無視法規(guī)、釣魚執(zhí)法甚至私自下放寬管理規(guī)劃的權(quán)限，阻礙了城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展。

2 村鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持的準(zhǔn)則

2.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與統(tǒng)籌用地

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的目的是使社會平穩(wěn)發(fā)展，具體是吸收城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的大量勞動力，穩(wěn)定就業(yè)，用三種產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動出擊來調(diào)整城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡問題[2]。將農(nóng)村的發(fā)展納入到城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，使其搭上順風(fēng)車，實(shí)現(xiàn)快速、均衡的發(fā)展。統(tǒng)籌用地就是實(shí)現(xiàn)土地資源的集約化使用，由于產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展極大地推動了城市的發(fā)展進(jìn)程，這就要求實(shí)現(xiàn)每一單位土地資源的最大利用效率、進(jìn)行土地使用的合理規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)人居促進(jìn)發(fā)展等。

2.2 生活性投入與生產(chǎn)性投入

政府部門在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)中應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不要忽視拉動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“投資馬車”的重要拉動作用。生活性投入主要包含：公共設(shè)施、市民消費(fèi)、環(huán)境工程、安居工程等投入。生產(chǎn)性投入主要包含城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的公共設(shè)施、平臺服務(wù)、固定資產(chǎn)、生產(chǎn)服務(wù)等投入。政府通過生活性和生產(chǎn)性投入可以緩解城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的資金壓力，也提升了城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的兩大主力（企業(yè)和居民）的建設(shè)熱情，可以提升城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的建設(shè)成效。

2.3 主動性城鎮(zhèn)化和被動性城鎮(zhèn)化

主動性的城鎮(zhèn)化是非本地人由于就業(yè)的需求受城市良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境和就業(yè)情況的影響，主動來到此地。被動性的城鎮(zhèn)化是政府號召城鎮(zhèn)快速發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)城就業(yè)。讓大城市的發(fā)展與廣大農(nóng)村的發(fā)展來互相吸取各自的長處，使得農(nóng)村散發(fā)著城市獨(dú)有的勃勃生機(jī)，也使得城市更具田園氣息，讓大城市的勃勃生機(jī)圍繞著如畫的田園風(fēng)光。

2.4 平等的權(quán)利與義務(wù)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)過程中不管是主動性進(jìn)城還是被動性進(jìn)城，農(nóng)民都為城市的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，因此農(nóng)民也是城市大家庭的成員，其合法的權(quán)益和合理的收入應(yīng)該受到有力的保障，有關(guān)政府部門應(yīng)盡快出臺有關(guān)戶籍、教育和就業(yè)方面的政策，切實(shí)落實(shí)農(nóng)民在身份認(rèn)同、個人發(fā)展和受教育等方面的需求，能在多年奮斗的城市中享受奉獻(xiàn)帶來的甘甜。

3 村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施方法與思考路線

3.1 擴(kuò)展村鎮(zhèn)規(guī)劃的區(qū)域范圍

村鎮(zhèn)規(guī)劃范圍的擴(kuò)大應(yīng)該根據(jù)我國的相關(guān)規(guī)劃并結(jié)合本地的環(huán)境、資源、歷史與發(fā)展等實(shí)際情況來最優(yōu)組合出城市發(fā)展的面積和具體定位，達(dá)成城市經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)與社會的發(fā)展要求，為土地資源的使用集約化、優(yōu)化城市布局等作出統(tǒng)籌并有詳細(xì)的事實(shí)規(guī)劃。

3.2 加深村鎮(zhèn)規(guī)劃體系

加深城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，就是為了使其更具前瞻性、整體性、優(yōu)化性和可實(shí)踐性。城鎮(zhèn)規(guī)劃的加深具體表現(xiàn)為輻射到各個小村落、優(yōu)化布局公共基礎(chǔ)設(shè)施、有效按照土地規(guī)劃辦事，從整個區(qū)域出發(fā)指引整個村鎮(zhèn)的治理與城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

3.3 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的規(guī)劃

城鄉(xiāng)發(fā)展顧名思義就是城市與鄉(xiāng)村共同發(fā)展，可以形成重拳，有力解決城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中出現(xiàn)的一系列難題。具體如城鄉(xiāng)規(guī)劃、行政管理、土地資源、人力資源市場、基礎(chǔ)公共設(shè)施、社保這一系列城鄉(xiāng)一體的體制。

3.4 專門的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中肯定存在一些難以解決的令人頭疼的痼疾，這就需要專門的統(tǒng)籌規(guī)劃去具體解決，這些專門的統(tǒng)籌規(guī)劃必須依從總的規(guī)劃，其應(yīng)是總的規(guī)劃中的主要一面、主要區(qū)域的開展、加深和形象化，必須與總的規(guī)劃相對接。

4 關(guān)于村鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)與管理的建議

4.1 村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)要結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的總目標(biāo)

當(dāng)推進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)時，應(yīng)牢記“量力行事、適當(dāng)聚集、合理規(guī)劃、穩(wěn)步發(fā)展”的準(zhǔn)則，推進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中村民集居點(diǎn)和安居示范村莊的進(jìn)度[3]。保留當(dāng)下的村落建制，按照有效保留、擴(kuò)大建設(shè)、重新建設(shè)等標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)建設(shè)村民集居點(diǎn)的實(shí)施規(guī)劃，在一定的時期內(nèi)，完成對村民的整體動遷，并對規(guī)劃以外的原有村落進(jìn)行恢復(fù)地力的墾殖工作。盡心的合理布局村落和安排具體的建設(shè)規(guī)劃，在其指導(dǎo)下使鄉(xiāng)村的發(fā)展合理而科學(xué)的前進(jìn)，加大相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，并重點(diǎn)引導(dǎo)群眾早日達(dá)成自我組織和管理的目標(biāo)。

4.2 發(fā)動人民群眾參與到村鎮(zhèn)規(guī)劃的全程中

城鄉(xiāng)規(guī)劃需要有其法律地位，應(yīng)該從區(qū)域性指導(dǎo)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榉尚ЯΩ鼜?qiáng)的規(guī)劃，在村鎮(zhèn)規(guī)劃的過程中，要使有關(guān)政府部門發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。村鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)該層級清楚，分為城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落這3個層級，形成自上而下、大眾參與度強(qiáng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的體系。在村鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)中再分配權(quán)力，使村民有良好的參與意識，可以增強(qiáng)對城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的認(rèn)同意識，有利于村鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。

4.3 村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)設(shè)立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

層級清楚的3級城鎮(zhèn)規(guī)劃管理建設(shè)體系，可據(jù)此圍繞3個層級建立村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)設(shè)立的管理體制，主要工作是管理村莊日常的規(guī)劃與建設(shè)，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級的管理加入到城市這一層級的總的規(guī)劃中，按照具體辦法，補(bǔ)充相應(yīng)內(nèi)容，使得城鄉(xiāng)一體化的水平有所提升。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)該結(jié)合具體定位，堅(jiān)持環(huán)保原則，盡量避免不必要的支出。

4.4 注重保留城鎮(zhèn)原有的特色

城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中要著重保護(hù)城鎮(zhèn)中的歷史建筑，深挖城鎮(zhèn)的文化內(nèi)涵，用心規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，突出城鎮(zhèn)亮點(diǎn)，將城鎮(zhèn)獨(dú)有的歷史人文特色融入到城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，形成城鎮(zhèn)發(fā)展的新起點(diǎn)。

5 結(jié)語

城鎮(zhèn)化進(jìn)程步伐的加快，應(yīng)將村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)提升到戰(zhàn)略發(fā)展的高度，其關(guān)系到城鎮(zhèn)化的未來走向和城鎮(zhèn)建設(shè)的全方位發(fā)展。好的規(guī)劃是村鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的靈魂，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)從城鎮(zhèn)著手，腳踏實(shí)地，面向未來，從城與鄉(xiāng)、人與社會和人與環(huán)境等多重的角度來綜合考量，制定高質(zhì)量的規(guī)劃，使城鎮(zhèn)化建設(shè)更好、更快發(fā)展。