日本城市防災減災對策研究

張 暄

北京社科院外國所，北京 100101

日本是自然災害多發的國家，尤其是地震災害頻發。日本政府歷來重視對城市災害的防范工作，建立了一套切實可行的城市災害綜合防范對策體系。這一體系的特點是重點規劃那些災害頻發的地區，強化這一地區的防災減災對策。日本十分重視地方自治體在防災減災方面的作用，認為它是防災減災的主體。防災減災的重點是不斷強化地方自治體自身防災減災能力，提高社會減災能力。

1 城市防災減災對策

1.1 防災減災對策的視點

1.1.1 防災減災對策的地域性和自律性

災害的地域性決定防災減災的地域性。地方自治體的市町村，是直接與居民相聯系的行政機構，對居民福利水平的提高負有直接的責任。保護居民的人身安全，謀求其生活的安穩，是其極其重要的任務，即防災減災是自治體的使命與職責。

在推進都市防災減災對策之際，居民的參加和協助是不可或缺的。如果缺少保護自己家園的這種自律性和相互的扶助性，都市防災減災的目的就不可能達成。

1.1.2 現代都市災害的特點及對我們的要求

城市是人們依托自然環境，通過人工構筑起來的。城市居民的生活環境和生活方式與自然環境越來越脫離，對各種生活服務系統的依賴也越來越強，這就使災害對城市的破壞程度遠大于鄉村，對人們生活的影響也更為深刻。另外，由于超強的人口流動性，使人們感覺生活在一個陌生人的社會，這也加大了災后應急的難度。

現代都市的高速發展，其災害發生呈多樣化、大規?；?、常襲化、擴散化趨勢。這是由于城市的建設布局不斷向地下和地上延伸，高樓林立，高架橋占據城市重要交通要道。而地下鐵路、商業街及石油、天然氣管道等更是遍布整個城市地下空間，城市化越深化，城市災害的后果和影響往往越嚴重。

現代都市災害的多樣化，要求在制定防災減災對策時要有預見性和應急性意識，努力提高預測和預見災害的能力，提升在緊急事態下敏捷、靈活的應對能力，這是日本政府制定防災減災政策的核心。

其次，面對災害的大規模化，要求防災減災對策在預防性和應急性的前提下，還要具有綜合性、計劃性。同時對以往的都市開發政策要有深刻的反省意識，從本質上轉變觀念，將以往的以應急對策和恢復重建對策為中心的防災減災，向著以預防對策和事前對策為中心的防災轉變。

第三，關于災害復合性問題。面對災害的多樣化與大規?；瑑H僅依靠單一的、個別的對策來防止災害是相當困難的。因此，有必要通過組合多種、且內容不同的對策，來防止災害的發生。

第四，在謀求都市安全化時，必須要謀求去除受害基礎。但是，因為受害基礎范圍極其廣泛，且根深蒂固，要想去除并不是一朝一夕的事情。為此就要謀求防災減災對策的計劃性和戰略性。

最后，災害擴散化的傾向。即隨著城市化進程，都市災害呈現向地方性都市和中小都市擴散化的趨勢。這就要求強化并提升中小都市防災減災對策。

1.1.3 居民需求與防災

都市災害危險的多樣化和擴大化，使居民的防災需要不斷增強。從其內容看，位居第一的是對震災對策的需求。居民最期待的是完善避難路和避難地，儲備應急物資。

其次，由于都市化招致的災害的急增，對土地利用和宅地開發的規制，避難體制和警戒體制的確立，防災信息的公開等也成為居民的需求所在。

第三，期望取締身邊的違法建筑和違法停車等危險行為。

1.2 日本都市防災行政的現狀

日本城市防災行政和防災對策是以《災害對策基本法》和據此制定的地域防災計劃為基礎的。在預防和應對災害方面，日本堅持“立法先行”，建立了完善的應急管理法律體系。有“抗災憲法”之稱的《災害對策基本法》，對防災理念、目的、防災組織體系、防災規劃、災害預防、災害應急對策、災后修復、財政金融措施、災害緊急事態等事項作了明確規定，是日本的防災抗災的根本大法。

目前，日本共制定應急管理（防災救災以及緊急狀態）法律法規227部。日本地方自治體的防災行政就是以上述法律為基礎展開的。各都道府縣及市町村在此基礎上獨自制定《防災對策基本條例》等地方性法規。一系列法律法規的頒布實施，顯著提高了日本依法應對各種災害的水平。

1.2.1 謀求一元化指導的日本地方防災體制

日本地方自治體防災對策的基本框架是，防災會議、災害對策本部、自主防災組織三者有機結合共同應對災害。防災會議，基本上每年召開一兩次會議，開展地域防災計劃的修正、防災訓練的研討、防災相關機構的聯絡調整等活動。防災會議中會設置一些專業部門針對不同的對策種類進行縝密的研討。

1.2.2 覆蓋全面的防災計劃

防災對策范圍很廣，包括預防對策、應急對策、恢復重建對策等。而預防對策又分為防災計劃的制定和實施、防災設備完善、規制土地的利用和開發及教育訓練等。各都市會據此制定更為詳細的地域防災計劃。其內容包括；防災設施的新建及改良、防災調查和研究、教育及訓練、信息的收集及傳達、預報及警報的發布、避難、防火、水防、救助、衛生等。地域防災計劃幾乎覆蓋了與防災有關的所有領域，是綜合性的計劃。

1.3 防災對策的方向性

對于地方自治體來說，要提高防災對策的實質性，就要在防災性環境管理系統的確立、信息收集傳達的迅速化、防災社區的培養等方面下功夫。

1.3.1 防災性環境管理

所謂的防災性環境管理指的是，通過以防災的觀點來規制、引導、調整在都市開展的各種活動、行為，來防止危險化、維持防災性。具體包括以下內容：

（1）規制、指導與災害危險的擴大化相關的土地利用和開發。（2）監督和取締違法建筑和違法停車等危險行為。（3）努力進行防災設施和設備的保養檢查，使其在緊急時刻能有效地發揮機能。（4）積極引導民間力量在防災中發揮作用。（5）致力于社區的建設，使社區在緊急時刻能夠發揮相互扶助的機能。

防災性環境管理在促進防災對策的日常化方面具有重大意義。災害發生之后，僅依靠防災訓練之時的防災對策是遠遠不夠的。為了提高防災意識，日常的教育和訓練是必不可少的。為此，就必須保證防災性日常管理的正?；?。

1.3.2 防災信息系統

都市自治體應對信息需要，建立完善消防、救急無線和防災行政無線、信息聯絡體制是十分重要的。

這種信息傳達系統，在促使防災對策具有應急性和自律性方面發揮著重要的作用。面對超預期的大災害時，做到迅速地傳遞正確信息，將損失控制在最小范圍之內非常重要。如1983年4月發生在日本東北地區的山火事件，久慈市由于靈活地運用了漁業合作社的有線廣播，不斷地播送具體的信息，才使得避難活動毫無恐慌，井然有序地進行。反之，同一年發生在日本海中部的地震和長崎暴雨災害，由于信息傳遞延誤，致使傷亡數量增加。這表明，當災害來臨之際，信息傳達往往起有生死存亡的重要作用。

在謀求信息傳遞系統的完善上，為了提高信息的可信性，在發布信息時，要明確信息的來源，要將具體的損失數量及時傳達出去。在此之前，有必要對接受信息的居民進行教育和訓練，使其具有正確解讀信息的能力。同時改善和充實設施和設備，使其得到有效利用。

在突發公共事件應急信息化發展方面，日本從應急信息化基礎設施抓起，建立了覆蓋全國，功能完善、技術先進的防災通訊網絡。

在經歷了“阪神大地震”的浩劫后，日本政府深刻地認識到，防災信息化建設的重要作用。為了準確、迅速地收集、處理、分析、傳遞有關災害信息，更有效地實施災害預防、災害應急以及災后重建，日本政府于1996年5月11日正式設立內閣信息中心，以24h全天候編制，負責迅速搜集與傳達災害相關的信息。

目前，日本政府基本建立起了發達、完善的防災通訊網絡體系，包括：以政府各職能部門為主，由固定通訊線路(包括影像傳輸線路)、衛星通訊線路和移動通訊線路組成的“中央防災無線網”；以全國消防機構為主的“消防防災無線網”；以自治體防災機構和當地居民為主的都道縣府、市町村的“防災行政無線網”以及在應急過程中實現互聯互通的防災相互通訊用無線網等。此外，還建立各種專業類型的通訊網，包括水防通訊網、緊急聯絡通訊網、警用通訊網、防衛通訊網、海上保安通訊網以及氣象通訊網等。

1.3.3 防災社區形成的必要性

日本城市防災的出發點在地域性和自律性上，其防災對策的理想狀態就是：第一，要謀求地域實情并將其盡可能地反映在對策上。這需要詳細調查地域的災害歷史，總結其中的教訓，并將自古流傳的傳統性的防災技法應用到現在。而使這一切成為可能的途徑就是自主防災組織和防災社區。第二，在制定防災減災對策時，要盡可能使其應用范圍小規?；?。不管是進行災害設想的場合，還是收集防災信息的場合，最理想的就是在社區級別上開展。比如，和歌山市和國分寺市就是通過制作地域防災記錄，按地區進行防災診斷，并以此為基礎來制定防災對策。東京的品川區各個町內會也通過制作防災地圖，努力使防災成為居民身邊的事情。這些嘗試使自主防災組織有了實質性的內容。摸索自下而上的防災狀態，并不斷的嘗試實施，才可產生出真正的防災能量。都市自治體的最大職責，就在于一邊援助居民，同時培養這種自下而上的防災能量。