阜新市環(huán)境治理問題研究

楊福軍

（遼寧工程技術(shù)大學(xué)，遼寧 阜新 123000）

2013年11月12日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，規(guī)劃根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》等編制，是指導(dǎo)全國(guó)各類資源型城市可持續(xù)發(fā)展和編制相關(guān)規(guī)劃的重要依據(jù)。規(guī)劃目標(biāo)聚焦建立健全促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，明確了構(gòu)建資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展格局的戰(zhàn)略指向。阜新市地處東北老工業(yè)基地，屬于衰退型資源城市。長(zhǎng)期以來，阜新市采用粗放型的礦產(chǎn)資源開發(fā)模式，缺乏礦產(chǎn)資源保護(hù)意識(shí)，輕視對(duì)環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)，遺留了大量環(huán)境疾患，這已成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的桎梏。本研究旨在探尋阜新市環(huán)境治理對(duì)策，以期對(duì)阜新市可持續(xù)發(fā)展及遼寧經(jīng)濟(jì)振興有所裨益。

1 阜新市面臨的主要環(huán)境問題

1.1 水資源短缺且污染狀況嚴(yán)重

遼寧省人均水資源量不足1 000 m3，僅為全國(guó)人均占有量的1/3，屬于重度缺水地區(qū)。省內(nèi)水資源量與人口分布不均衡使得省內(nèi)資源型城市人均水資源又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省人均量。在長(zhǎng)期的礦業(yè)開采過程中，技術(shù)需求下的人為疏干排水及含水層自然疏干均導(dǎo)致阜新市地下水位下降，大量含有油污、煤粉、巖粉和其他污染物的礦井水及洗煤水排放，對(duì)城市的水資源造成嚴(yán)重的污染。

1.2 大氣環(huán)境污染突出

2017年，遼寧省14個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)、良天數(shù)比例分別為17.4%和58.4%。與2016年相比，2017年全省城市環(huán)境空氣中PM2.5、PM10、SO2年均濃度和CO日均值第95百分位數(shù)濃度分別下降4.3%、2.5%、17.6%、10.0%，NO2年均濃度持平，O3日最大8h平均第90百分位數(shù)濃度上升1.3%[1]。遼寧省環(huán)境空氣重點(diǎn)監(jiān)測(cè)的可吸入顆粒物、SO2、NO2年均濃度雖然近幾年下降明顯，但整體污染形勢(shì)仍然十分趨勢(shì)。眾多資源型城市空氣污染指標(biāo)普遍較高，這與資源型城市資源開采有直接的關(guān)系，加強(qiáng)資源型城市大氣環(huán)境污染治理不容忽視。

1.3 土地資源破壞嚴(yán)重

阜新市礦產(chǎn)資源埋藏淺，適宜露天開采，有較多、較大露天礦區(qū)，盲目開采會(huì)直接破壞土地資源。煤炭資源的地下開采往往導(dǎo)致采礦后產(chǎn)生的礦坑無法利用、地表下陷，采礦排出的廢石、廢渣侵占大量土地，廢水污染地表土地等問題。另外，早期礦產(chǎn)資源開發(fā)缺乏嚴(yán)密而具體的復(fù)墾計(jì)劃和措施，目前土地資源破壞極為嚴(yán)重。

2 資源型城市環(huán)境治理的基本原則

2.1 可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展概念的提出是人類為了克服一系列環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，特別是全球性的環(huán)境污染和廣泛的生態(tài)破壞，避免生態(tài)關(guān)系失衡而做出的理性選擇。資源型城市環(huán)境治理涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等復(fù)雜問題，應(yīng)該以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，建立可持續(xù)發(fā)展法治體系、管理體系等，實(shí)現(xiàn)資源型城市環(huán)境的法治化治理與科學(xué)化管理，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)[2]。

2.2 分類治理原則

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》將我國(guó)國(guó)土空間按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元；禁止開發(fā)區(qū)域以自然或法定邊界為基本單元，分布在其他類型主體功能區(qū)域之中。《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》又將資源型城市按照資源開發(fā)的不同階段劃分為四大類：成長(zhǎng)型城市、成熟型城市、衰退型城市、再生型城市。阜新市屬于衰退型城市，從主體功能區(qū)的規(guī)劃與資源型城市的分類來看，與其他類型的資源型城市面臨的情況不盡相同，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況選擇適宜的環(huán)境治理方法，不可盲目照搬。

2.3 可行性原則

資源型城市環(huán)境治理問題是至今尚未完全破解的世界性難題，仍處于探索階段，已有的經(jīng)驗(yàn)無不表明資源型城市環(huán)境治理困難重重，而資金短缺無疑是其中的瓶頸問題。雖然學(xué)者已經(jīng)就環(huán)境治理資金來源問題從理論上提出多種解決辦法，但這些辦法大多只從理論上有所突破，目前實(shí)踐效果欠佳，人們?nèi)孕杞Y(jié)合歷史及現(xiàn)實(shí)情況逐步探索可行之道。

2.4 跨地區(qū)協(xié)調(diào)原則

資源型城市環(huán)境問題大多是中國(guó)早期自然資源的長(zhǎng)期開發(fā)過程中遺留下來的，自然資源的國(guó)有化使得資源開發(fā)并非資源型城市單獨(dú)受益。目前，資源型城市環(huán)境問題并非資源型城市單獨(dú)面臨的問題，行政區(qū)劃的劃分并不能阻斷環(huán)境污染對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性影響，資源型城市環(huán)境治理的成功帶來的不僅僅是自己頭頂?shù)囊黄{(lán)天，關(guān)乎著城市本身及周邊輻射區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善。因此，資源型城市環(huán)境治理問題的解決離不開既往資源開發(fā)受益者的補(bǔ)償，也不應(yīng)缺少環(huán)境相關(guān)區(qū)域的參與。

2.5 全民參與原則

環(huán)境問題的產(chǎn)生最初在于人類對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的不合理利用和破壞，導(dǎo)致人們產(chǎn)生這種環(huán)境損害行為的根源是人們?nèi)狈?duì)環(huán)境的正確認(rèn)識(shí)。近年來，雖然公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)有了一定提高，但仍有大量企業(yè)、個(gè)人在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下肆意破壞環(huán)境，行政執(zhí)法由于力量不足，尚無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督與懲治，急需廣大民眾參與社會(huì)監(jiān)督乃至公益訴訟。

3 阜新市環(huán)境治理的具體建議

3.1 系統(tǒng)制定環(huán)境保護(hù)地方立法規(guī)劃、確定立法內(nèi)容，完成環(huán)境保護(hù)地方法制建設(shè)頂層設(shè)計(jì)

建設(shè)生態(tài)文明是一場(chǎng)涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價(jià)值觀念的革命性變革。實(shí)現(xiàn)這樣的根本性變革，必須依靠制度和法治。我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，大都與體制不完善、機(jī)制不健全、法治不完備有關(guān)。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確指出：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生動(dòng)物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”2015年3月15日，《立法法》修改，地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市，立法權(quán)限即包含環(huán)境保護(hù)問題。2018年，阜新市就城市市容和環(huán)境衛(wèi)生治理問題開展了《阜新市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》立法工作，就條例草案廣泛征求意見，但目前尚無系統(tǒng)的地方環(huán)境保護(hù)法律制度。

建議加快阜新市環(huán)境保護(hù)地方立法進(jìn)程，逐步系統(tǒng)地將大氣環(huán)境治理、水環(huán)境治理、土地環(huán)境治理、礦藏環(huán)境治理、自然遺跡與人文遺跡保護(hù)等立法納入阜新市立法規(guī)劃；將反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，以及環(huán)境損害賠償制度在立法中予以明確規(guī)定；立法中應(yīng)明確公民享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、議事權(quán)等環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)公民參與環(huán)境治理；啟動(dòng)阜新市環(huán)境保護(hù)地方立法前期工作，為全面開展阜新市環(huán)境保護(hù)地方立法工作做準(zhǔn)備。地方立法需要在與上位法不相抵觸的前提下結(jié)合本地實(shí)際情況加以開展。近年來，國(guó)家圍繞環(huán)境問題著手構(gòu)建環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，要求各地結(jié)合實(shí)際制定具體標(biāo)準(zhǔn)。這就要求人們?cè)陂_展阜新市環(huán)境保護(hù)地方立法前做好以下前期準(zhǔn)備工作：先行研析環(huán)境保護(hù)上位立法并跟蹤國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)容，系統(tǒng)準(zhǔn)確摸排阜新市環(huán)境現(xiàn)狀、分析具體環(huán)境問題，為今后有針對(duì)性立法提供依據(jù)；市立法機(jī)關(guān)與遼寧工程技術(shù)大學(xué)共同建立地方環(huán)境保護(hù)立法研究中心（基地），作為專門研究機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)地方環(huán)境保護(hù)立法問題研究、立法預(yù)測(cè)、立法評(píng)估、立法項(xiàng)目調(diào)研、接受委托起草法案、提供立法咨詢以及提出立法建議等任務(wù)，為地方環(huán)境保護(hù)立法工作提供強(qiáng)有力的智力支持。

3.2 加快礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理

將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理作為環(huán)境治理的首要工作，積極加快大型礦坑重點(diǎn)治理工程，如阜新市海州煤礦區(qū)等地質(zhì)災(zāi)害隱患的綜合治理。對(duì)于仍在生產(chǎn)或今后新開礦山造成的生態(tài)環(huán)境破壞，按照“誰破壞，誰治理”的原則，由礦山企業(yè)對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理，考慮到資源產(chǎn)品的國(guó)家定價(jià)機(jī)制，礦山企業(yè)在無法將治理費(fèi)用計(jì)入價(jià)格成本時(shí)，應(yīng)積極爭(zhēng)取區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償金，由產(chǎn)品使用方在產(chǎn)品價(jià)格外補(bǔ)償，并可考慮引入環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)[3]。對(duì)歷史遺留或責(zé)任人已經(jīng)滅失的地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、危害嚴(yán)重、治理難度大的深部采空區(qū)等突出地質(zhì)環(huán)境問題，可積極探索環(huán)境治理修復(fù)基金模式加以綜合治理。基金來源可廣泛接受社會(huì)公益性贈(zèng)予，還可依據(jù)“誰受益、誰補(bǔ)償”的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，向受益方積極爭(zhēng)取區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償金。確定受益方時(shí)，一方面考慮以往多年資源型城市在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀調(diào)控下對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，由國(guó)家中央財(cái)政向基金注入專項(xiàng)資金，另一方面根據(jù)預(yù)期治理效果評(píng)價(jià)結(jié)果，跨區(qū)域受益地區(qū)應(yīng)參與治理資金的籌措，具體可以從當(dāng)?shù)囟愂罩袆潛懿糠仲Y金。

3.3 合理引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，引導(dǎo)資源型城市產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。衰退型資源城市應(yīng)積極發(fā)展無污染或少污染、可吸納就業(yè)的替代產(chǎn)業(yè)，如建立與礦業(yè)相關(guān)的職業(yè)技術(shù)教育學(xué)校，以風(fēng)電、核電等方式逐步替代產(chǎn)能低、污染大的火電產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)礦山、冶金等大型成套裝備和工程機(jī)械等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展化工裝備、環(huán)保及綜合利用裝備制造產(chǎn)業(yè)，加快模具、關(guān)鍵零部件等配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展[4]。利用礦區(qū)現(xiàn)有廠房和設(shè)施，大力發(fā)展紡織、服裝、食品等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展遼寧阜新海州露天礦國(guó)家礦山公園礦山工業(yè)旅游等特色服務(wù)業(yè)。

3.4 促進(jìn)資源節(jié)約與綜合利用

積極引導(dǎo)科研院所、大專院校加強(qiáng)資源節(jié)約與綜合利用的科學(xué)研究，相關(guān)部門應(yīng)籌措資金支持科研立項(xiàng)，研究推廣先進(jìn)的尾礦、煤矸石、粉煤灰和冶煉廢渣等綜合利用工藝技術(shù)。在資源開發(fā)的同時(shí)，以煤矸石、尾礦等產(chǎn)生量多、利用潛力大的礦山廢棄物為重點(diǎn)，配套建設(shè)綜合利用項(xiàng)目，努力做到邊產(chǎn)生、邊利用。支持城市建設(shè)資源綜合利用示范工程（基地），并對(duì)研究成果投產(chǎn)使用給予政策、稅收等優(yōu)惠。

3.5 完善資源型城市環(huán)境治理過程中相關(guān)資金的計(jì)算辦法

資源型城市環(huán)境治理需要注入大量的資金，諸多學(xué)者提出了很多理論上可行的資金解決辦法，但都缺少具體可行的計(jì)算辦法，如環(huán)境治理恢復(fù)保證金的具體數(shù)額如何確定、環(huán)境治理修復(fù)基金中的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償金如何計(jì)算等。在陸續(xù)開展的環(huán)境治理過程中，人們應(yīng)注意積累第一手?jǐn)?shù)據(jù)，探索切實(shí)可行的計(jì)算辦法。

3.6 確立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制下的協(xié)作治理機(jī)制

經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的考核要點(diǎn)，使得部分地方領(lǐng)導(dǎo)一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視了環(huán)境治理甚至以環(huán)境污染換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，環(huán)境治理勢(shì)在必行，地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核必須堅(jiān)持一票否決制，將環(huán)境保護(hù)作為關(guān)鍵指標(biāo)。資源型城市資源開發(fā)中的環(huán)境污染問題十分復(fù)雜，各大礦企在行政管理上多不受制于地方政府，資源開發(fā)的任務(wù)及利潤(rùn)追求促使很多礦企忽視對(duì)地方環(huán)境的破壞。另外，地方往往從中獲得大量稅收，導(dǎo)致相關(guān)部門對(duì)礦區(qū)污染不夠重視，問題只有得到共同上級(jí)部門重視方能予以協(xié)調(diào)解決。因此，應(yīng)確定相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，將環(huán)境治理問題作為其工作業(yè)績(jī)一票否決因素，提高環(huán)境治理水平。

3.7 提高居民環(huán)境意識(shí)，加強(qiáng)社區(qū)環(huán)境治理

《阜新市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（征求意見稿）較為系統(tǒng)地規(guī)范了城市市容和環(huán)境衛(wèi)生問題，但并未明確將社區(qū)環(huán)境治理納入立法范疇。資源型城市居民普遍環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，生活中一些不經(jīng)意的行為往往對(duì)原本就不容樂觀的環(huán)境造成累加式破壞。例如，棚戶區(qū)改造后，大量原居民仍然很難改變?cè)猩钅Ｊ剑瑯峭馍馃情g圈地施肥種菜（涉及小區(qū)內(nèi)春季燒荒）、廢舊物品占用公共空間堆放等行為非常普遍；居民飼養(yǎng)的寵物隨地便溺、部分小區(qū)焚燒生活垃圾等行為均對(duì)城市環(huán)境指標(biāo)及社區(qū)居住環(huán)境造成破壞。

建議將社區(qū)環(huán)境治理納入正在進(jìn)行的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生治理立法范疇，賦予環(huán)境保護(hù)部門及綜合執(zhí)法部門以權(quán)力，對(duì)社區(qū)污染環(huán)境的行為予以治理；依托街道、社區(qū)開展工作，廣泛吸納大、中、小學(xué)生及低保戶等作為志愿者成立環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體，從加強(qiáng)社區(qū)環(huán)境保護(hù)管理入手，開展環(huán)境保護(hù)意識(shí)教育，檢舉環(huán)境違法行為，使公眾在改善生活環(huán)境、加強(qiáng)自我約束的同時(shí)逐步關(guān)注重大環(huán)境事件、監(jiān)督政府環(huán)境治理，參與環(huán)境公益訴訟。