日本垃圾分類模式的再審視和反思借鑒

俞劍文

上海市浦東新區周浦鎮城市運行綜合管理中心，上海 201318

1 日本垃圾分類的成效

2015年9 月，一則不起眼的信息被各大社交媒體廣為轉發：臺風“艾濤”登錄愛知縣，受臺風鋒面等影響產生大量降雨，臨近的靜岡浜松市的地下通道由于臺風過后倒灌的積水，變成了清澈見底的游泳池。日本城市的清潔程度再度震驚了眾人。

作為公認的全世界垃圾分類最嚴格，也是分類成效最好的國家之一，日本擁有極高的垃圾減量化率和回收率。早在2006年，日本全年垃圾的循環再利用率就達到近20%，減量處理率超過95%，直接填埋率低于3%[1]；執行著極為細致的垃圾分類準則，規定了各類垃圾的分類方法和投放時間，如橫濱市甚至制定了27頁，包含500多項條款的垃圾分類投放指導手冊；宣傳工作成效顯著，有各類媒體雜志、電視廣播、普及教育活動作為宣傳手段，使得大部分居民都有主動分類垃圾的意識，常年累月的宣傳教育讓分類制度得以有效實施，垃圾分類工作成為日本民眾生活的一部分[2-3]；通過法律的保障，構建以公民參與為核心的多層次的社會參與，各利益相關社會主體（包括政府部門、企業和第三部門）有效參與的協同環境治理機制。

2 良好現狀的成因分析

2.1 歷史因素

早在20世紀60年代，在經濟快速發展的背景下，日本就遭遇了如今我國各大型城市所面臨的垃圾圍城難題。有限的土地資源和垃圾處置能力無法應對迅速增加的垃圾產生量，新建垃圾處置設施又遭到居民的強烈反對，垃圾處置問題陷入兩難。1965年東京市中心23個區的生活垃圾日產量為7903t，經過6年年均10%的增長，至1971年垃圾日產量已達13971t，居民與政府部門就新建垃圾處理廠解決垃圾問題的矛盾積聚到頂點，由此發生了著名的“東京垃圾戰爭”事件。事件的直接誘因是杉并區居民反對在自家附近建設垃圾處置場，雖然最終以杉并區市民妥協收尾，但作為勝利者的東京都政府也意識到垃圾處理機制改革的重要性。該事件使得日本民眾充分認識到垃圾問題事關每一位居民[4]，居民的垃圾分類意識開始萌芽。

2.2 法律因素

在法律層面上，1970年日本國會頒布《廢棄物處置法》以解決經濟快速增長帶來的廢棄物增多和多樣化問題；1991年頒布《再生資源利用促進法》首次提出要促進資源再利用，由相關經營者對產品進行回收利用；1995年頒布《容器包裝再利用法》；1998年頒布《家電再利用法》；2000年頒布《循環型社會形成推進基本法》明確：經營者承擔因經營活動所產生垃圾及產品的回收利用職責；公民承擔盡量使用耐用物品、可回收物品和協助開展垃圾分類工作的職責，標志著“循環型社會”的開端[5]。可見日本的垃圾分類體系有非常完善的法律作為支撐，企業、居民、政府部門在各分類環節中都承擔一定責任。

2.3 民族文化因素

日本因其有限的土地和自然資源，以及頻繁的自然災害，使得其民族擁有強烈的危機感，在資源使用上經常未雨綢繆。加上其民族擁有普遍的“集團意識”，個人對所屬集團（大到國家、小到家庭）崇尚竭盡忠誠、無私奉獻的精神，每個人都努力承擔著自身的責任，并且自覺遵守各類行為規范[6]。正是這些品質讓大部分日本民眾都十分自覺地按規定對垃圾進行分類，形成人人參與的垃圾分類氛圍。

由此，在國家的重視和居民的認同兩方合力之下，日本的垃圾分類工作經過多年發展，日益完善。如今日本街道能給人十分清潔的感受，而且一些城市的街道上沒有垃圾桶，人們會自覺把垃圾帶回家再丟棄，即使在人口最密集的地方也少有垃圾堆積的現象。在全球垃圾產量不斷上升的大背景下，日本卻出現垃圾產量逐年下降的趨勢，2015年日本垃圾總量已降至4398萬t，為2000年峰值5483萬t的80.2%，人均垃圾產量更是在2008年就已降至1kg/d以下[7]。

3 光鮮外表背后的秘密

我們經常看到對日本垃圾分類模式的贊譽，并立志要學習其成功的經驗，但這表面成功的背后也有一些不足之處。

日本細致的垃圾分類意味著極為高昂的人力成本。由于分類的責任落實到家庭，若想做好分類工作，家庭的每位成員都需要花費10min進行分類，家庭主婦更是要花費0.5h以上對分類好的垃圾進行檢查和分包處理。

另一方面，過于細致的分類會造成運輸成本的大幅提升。分類類別的增加，需要更多種類的清運車輛、更高的清運頻次作為支撐，這些都會增加清運成本。而清運成本在垃圾處理費用中本就占很大比重。以本市周浦鎮為例，垃圾清運費用（居民小區至中轉站）和轉運費用（中轉站至末端處置）合計為162元/t，占垃圾全過程處置費用的56%。清運成本的增加在居民聚集程度較低的小鎮中尤為明顯，這對垃圾分類的推廣將十分不利。

過于細致的分類對垃圾處置費用降低的作用十分有限。雖然日本民眾大多自律性很強，不愿參與垃圾分類的人群較少，但依然存在著參與了垃圾分類可分類不夠徹底的人群。部分混雜的垃圾，降低了垃圾回收的效率。

日本的《廢棄物處理法》中規定，對于不按要求亂扔垃圾的人，將處以5年以下拘役和1000萬日元以下的罰款。但真正實施過程中同樣也面臨著執法成本過高和執法彈性較大等問題，政府沒有能力對居民的垃圾投放情況進行監控，也不能處罰只是未將塑料瓶的瓶蓋與瓶身分離的居民。現實情況中，《廢棄物處理法》往往應用在一些情節嚴重的案件中，如某食品廠將30kg過期酸奶倒入下水道，起初未被發現，最終因產生了臭味被周圍居民投訴而被處罰。可見垃圾分類相關法律對居民的約束也是有限的，有很多人為了省事，寧愿多交一些垃圾處理費，也不愿進行分類。

4 結合現狀的反思借鑒

綜上所述，日本的垃圾分類工作從減量成果中看的確頗有成效，這與其40年的垃圾分類歷史和完善的資源再生產業密切相關。而且其分類模式并非完美無缺，所以在學習其經驗時，要客觀看待，不能一味盲從。我國的垃圾分類概念提出較晚，2000年才分類的試點工作。本市作為全國城市中的先行者，2010年發布《關于推進本市生活垃圾分類促進源頭減量實施意見》后，居民生活垃圾分類工作才終于步入正軌。截至2017年的500萬戶的垃圾分類覆蓋居民數，基本都完成于近幾年。現實基礎的巨大差異，使得我國垃圾分類工作實現進程必然迥異于日本。

目前，我們主要采用“大分流、小分類”的垃圾分類體系，對于非生活垃圾，如：裝潢垃圾、大件垃圾、餐廳垃圾、綠化垃圾和電子垃圾，采用專門運輸和專門處置的方式；對于生活垃圾，采用二分類和四分類結合的分類方式。但實際情況中，裝潢垃圾和大件垃圾回收價值較低導致大量堆積，無法消納而占用大量土地；至于綠化垃圾，分散的道路養護模式讓養護企業難以形成規模化的回收體系，最終垃圾還是流向生活垃圾填埋或焚燒廠；電子垃圾的回收由于過于零散使得回收企業無力為繼；對于單位和居民生活垃圾的分類情況，分類覆蓋范圍意味著分類設施配備基本完好，分類投放的質量還是依賴于居民的自覺性。

總的來說，我們的垃圾分類工作推進仍然面臨很多問題，如居民參與度不高、分類質量較差、末端處置能力不足、法律不夠完善等。但筆者認為最重要的因素是對實現垃圾分類處理的信心不足。除規則制定者之外，基層街鎮相關負責同志、垃圾清運公司和居民等直接參與垃圾分類的人群，普遍對分類成果不抱期望。這一方面是由于政府部門多次在推進分類工作中的“虎頭蛇尾”，政策出臺時聲勢較大，但居民看到的實效較少；一方面是末端處置發展滯后，居民見到已分類的垃圾被混裝，信心更是大受挫折；還有則是宣傳動員上的欠缺，媒體宣傳主要以“四分類”為主，但現實中居民接觸最多的是“干濕二分類”，這難免會造成一些困擾。垃圾分類是長久大計，無法短期內全面鋪開，分布實施又會面臨“打地鼠”的困境，所以政府部門要做好謀篇布局，制定長遠規劃，并且加大宣傳力度、適當展示分類成果和預期以提振信心。