水電項目移民安置工程單獨編報水土保持方案的重要性探討

史小棟，朱永剛，操昌碧

(中國電建集團 成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 611130)

近年來，伴隨著水電項目大規模的開發建設，不可避免地產生了大量移民，尤其是大中型水電工程在建設期內，引發大量的人口遷移和基礎設施復(改)建。移民安置和基礎設施建設過程中人為活動對地表進行擾動，破壞植被，造成新的水土流失。長期以來，由于水庫移民的特殊性和復雜性，所以移民安置工程建設引起的水土保持生態環境問題未引起足夠重視，已經成為庫區和移民安置區經濟社會發展中的一個不容忽視的新問題[1]。移民安置工程作為水電建設項目的重要組成內容，在可研階段與樞紐工程統一編報水土保持方案報告書。隨著設計的深入，實施階段移民安置項目單個工程施工布置逐漸明確，加之移民意愿發生變化，項目組成有所改變，導致可研階段編制的水土保持方案中針對移民安置工程設計的內容與實際情況存在一定差距，不能有效防治移民安置工程建設引發的水土流失。本文以某水電站移民安置工程為例，分析說明移民安置工程單獨編報水土保持方案的重要性。

1 方案編制時間

水土保持法第二十六條規定：依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，生產建設單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的，生產建設項目不得開工建設?！堕_發建設項目水土保持方案管理辦法》第二條規定：凡從事有可能造成水土流失的開發建設單位和個人，必須在項目可行性研究階段編報水土保持方案，并根據批準的水土保持方案進行前期勘測設計工作[2]。 綜上所述，移民安置工程水土保持方案報告書應在移民安置規劃報告審定后，移民安置工程開工前完成編報工作。

2 案例介紹

某水電站位于雅礱江干流上，為Ⅰ等大(1)型工程，移民安置工程涉及四川省涼山州的鹽源縣、木里縣等行政區域。項目區地處青藏高原向四川盆地過渡之斜坡地帶，地震基本烈度為Ⅶ度。區域內氣候濕潤，降雨集中在5—10月，多年平均年降水量800 mm、蒸發量1 860 mm。

該電站移民安置人口較多、安置工程及專項設施復建工程組成復雜，主要包括農村移民安置(集中安置點和分散安置)、集鎮遷建、學校復(新)建、交通設施及電力設施專項復建工程。在項目建設中，開挖、取料、爆破等活動擾動地面，產生棄土棄渣，破壞了地面植被，改變了土壤自然壓實性，為水土流失發生創造了條件[3]。

在可研階段，移民安置工程與樞紐建設工程統一編報某水電站水土保持方案報告書。隨著設計深入及移民意愿變化，移民安置工程項目組成發生變化，導致可研階段編制的方案報告書中針對移民安置工程設計的內容與實際情況不符，不能及時有效地防治移民安置工程建設中的水土流失。因此，建設單位根據水土保持法律法規要求，為有效防治工程建設活動引發的水土流失，編報移民安置工程水土保持方案報告書。

3 編報方案的重要性

3.1 滿足規范標準要求

《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)中3.1.2節內容明確規定：涉及移民(拆遷)安置及專項設施改(遷)建的建設項目，規模較小的，水土保持方案中應根據移民與占地規劃，提出水土保持措施布局與規劃，明確水土流失防治責任，估列水土保持投資；規模較大的，應單獨編報水土保持方案[4]?！端娊ㄔO項目水土保持方案技術規范》(DL/T 5419—2009)中4.0.7節內容明確規定：主體工程建設引起移民規模較大，其專項設施改建、大規模移民集中安置點或為安置移民而進行的大規模土地開發活動、配套水利設施建設項目，可編制移民安置專項工程水土保持方案[5]。因此，移民安置工程單獨編報水土保持方案滿足國家標準及水電行業標準相關規定。

3.2 分析明確移民安置工程組成內容

可研階段編制完成的方案報告書雖包含了移民安置工程內容，但由于受移民安置工程設計深度限制，移民安置點、集鎮遷建及專項設施復建等工程僅有初步規劃，具體各單項移民安置工程主體布置、棄渣場設置、施工生產生活設施布設等內容均未明確。同時，隨著后續設計深入及移民意愿發生變化，實施階段的移民安置工程項目組成較可研階段內容發生一定變化。因此，移民安置工程單獨編報水土保持方案可對項目組成內容進行詳細分析，為工程后續水土保持評價及措施設計奠定基礎。

3.3 分析評價移民安置項目主體工程選址(線)合理性

水土保持法第二十四條規定：生產建設項目選址選線應當避讓水土流失重點預防區和重點治理區；無法避讓的，應提高防治標準，優化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。

《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)中3.2.1節規定[4]：

(1)選址(線)必須兼顧水土保持要求，應避開泥石流易發區、崩塌滑坡危險區及易引起嚴重水土流失和生態惡化的地區。

(2)選址(線)應避開全國水土保持監測網絡中的水土保持監測站點、重點試驗區，不得占用國家確定的水土保持長期定位觀測站。

可研階段編制的方案報告書中雖包含移民安置工程相關內容，但具體的移民安置點及專項設施復建項目主體工程選址僅有初步規劃，甚至還未具體規劃，導致無法落實主體工程選址(線)的水土保持規定及要求。因此，移民安置工程單獨編報水土保持方案，可對移民項目主體工程選址從水土保持法律規定進行分析說明，確定無法避讓的，根據相關要求提高標準和優化施工工藝。

3.4 分析評價棄渣專門存放及渣場選址合理性

水土保持法第二十八條規定：生產建設項目排棄的砂、石、土、矸石、尾礦等應當綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害。

《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)中3.2.3節規定[4]：

(1)棄土(石、渣)場選址不得影響周邊公共設施、工業企業、居民點等的安全。

(2)棄土(石、渣)場選址涉及河道的，應符合治導規劃及防洪行洪的規定，不得在河道、湖泊管理范圍內設置棄土(石、渣)場。

(3)禁止在對重要基礎設施、人民群眾生命財產安全及行洪安全有重大影響的區域布設棄土(石、渣)場。

(4)不宜布設在流量較大的溝道，否則應進行防洪論證。

(5)在山丘區宜選擇荒溝、凹地、支毛溝，平原區宜選擇凹地、荒地，風沙區應避開風口和易產生風蝕的地方。

受移民工程設計深度限制，可研階段編制的方案報告書基本是對移民工程土石方量進行估列或未計列，移民安置工程是否產生棄土、是否需要專門布設棄渣場不夠明確，或是籠統地提出棄渣方案。而在施工階段，尤其是專項交通設施復建工程，土石方多不能完全被綜合利用，勢必產生棄渣，需要布設專門的存放地。因此，移民安置工程單獨編報水土保持方案，可對移民安置工程棄渣存放及渣場選址從水土保持法律規定進行分析說明，明確是否滿足水土保持法律法規要求，為后續渣場防護措施設計奠定基礎。

3.5 合理確定水土流失防治責任范圍及分區

防治責任范圍是生產建設單位的水土保持“紅線”，是項目法人必須承擔防治水土流失法律義務的范圍，也是各級水行政主管部門重點監督檢查的范圍[6]?？裳须A段編制的方案報告書受移民安置工程項目組成、主體工程布置及棄土(石、渣)場設置等內容限制，導致移民安置工程水土流失防治責任范圍不準確，防治分區單一劃分為移民安置區，不夠全面。因此，移民安置工程單獨編報水土保持方案，可對移民安置工程水土流失防治責任范圍進行明確。在確定防治責任范圍的基礎上劃分防治分區，并分區進行典型設計，計算工程量[4]。滿足《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)中第5.6節關于水土流失防治責任范圍及防治分區的規定。

3.6 合理確定水土流失防治標準及措施體系

明確水土流失防治標準是布設防治措施的重要前提，可研階段編制的“方案報告書”制定的水土流失防治標準主要是針對樞紐工程進行設置。而移民安置工程水土流失防治標準確定需要根據《開發建設項目水土流失防治標準》(GB 50434—2008)的要求，結合項目區多年平均年降水量、土壤侵蝕強度和地形等進行修正[6]。

防治標準確定后，根據水土流失防治分區劃分結果，結合主體設計已有水土保持功能措施，再合理布設水土保持專項措施，形成一套完整的水土流失防治措施體系。尤其對工程布設的棄渣場，要全面結合棄渣場選址情況，根據水土保持法第三十八條規定和《水土保持工程設計規范》(GB 51018—2014)中棄渣場設計要求，進行擋護及排水措施設計，防治棄渣造成水土流失并發生災害。

因此，移民安置工程單獨編報水土保持方案可針對項目組成及水土流失防治分區，合理確定水土流失防治標準，完善措施設計，有效防治開發建設活動造成的水土流失。

3.7 方案及批復文件具有法律效力

水土保持方案是水行政主管部門依法作出的許可事項，是建設單位為防治水土流失而做出的鄭重承諾和總體方案，是指導工程后續設計、施工、管理的重要約束性文件[7]。因此，移民安置工程單獨編報的水土保持方案經水行政主管部門審批后，具有法律效力，為后續水行政主管部門監督檢查提供法律依據。

4 結論及建議

4.1 結 論

根據水土保持法律法規要求，以某水電站移民安置工程為例，分析說明移民安置工程單獨編報水土保持方案的重要性，得出以下結論：

(1)移民安置工程單獨編報水土保持方案，滿足水土保持方案國家標準及水電行業標準相關規定。

(2)移民安置工程單獨編報水土保持方案，可明確移民項目主體工程選址(線)及棄渣場布設是否滿足水土保持法律規定要求。

(3)移民安置工程單獨編報水土保持方案，可明確移民安置工程水土流失防治范圍、防治標準及措施體系，有效防治實施階段移民安置工程開發建設活動引發的水土流失。

(4)移民安置工程單獨編報水土保持方案，經審批后具有法律效力，為后續水行政主管部門監督檢查提供依據。

4.2 建 議

根據編制某水電站移民安置工程水土保持方案報告書工作過程中發現的問題，提出以下兩點建議：

(1)某水電站移民安置工程雖編報了水土保持方案，但編制期間大部分移民安置工程均已施工結束，編制時間較晚，效果并不理想。因此，移民安置工程水土保持方案要嚴格按照規程規范要求及時編報。

(2)由于移民安置工程點多、面廣，建設時間持續較長，所以移民安置項目中單項工程也可單獨編報水土保持方案，及時有效地防治工程建設中的水土流失。

[參考文獻]

[1] 張冬梅，靳宏強.我國水庫移民水保生態建設和保護對策建議[J].水利發展研究，2009，11(11)：31-34.

[2] 水利部，國家計委，國家環境保護局.開發建設項目水土保持方案管理辦法[EB/OL].https://baike.so.com/doc/2691841-2842202.html.

[3] 馬志林，王治國.水利水電工程移民水土保持[J].人民長江，2008，39(6)：100-101.

[4] 水利部.開發建設項目水土保持技術規范：GB 50433—2008[S].北京：中國計劃出版社，2008:1-14.

[5] 國家能源局.水電建設項目水土保持方案技術規范：DL/T 5419—2009[S].北京：中國計劃出版社，2009:7-22.

[6] 水利部.開發建設項目水土流失防治標準：GB 50434—2008[S].北京：中國計劃出版社，2008:1-14.

[7] 姜德文.水土保持方案的編審重點及對工程建設的約束作用[J].中國水土保持，2017(1)：19-23.