我國排污權有償使用和交易工作推進現狀

摘要：本文在對全國排污權有償使用和交易試點地區開展調研總結的基礎上，分析了各省試點開展模式，總結了試點工作經驗、成效及存在的共性問題，以期對試點地區試點完成后如何推進排污權交易制度做參考。

關鍵詞：排污權有償使用；排污權交易試點；環境經濟。

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）01-0221-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.01.128

The present situation of the compensated use of emission rights and the emission trading in China

Wu Wenhua

（Inner Mongolia Emissions Trading Management Center，Hohhot 010011）

Abstract：On the basis of the survey and summary of the pilot areas of paid use and trading of emission permits， analyzed the pilot development models in various regions， summarized the experience， effects and common problems of the pilot work， so as to provide references for promoting the emission trading system after the completion of the pilot project.

Keywards：Compensated use of emission rights；Emission trading pilot；Environmental economy

排污權交易制度是排污許可制的重要內容之一，也是完善環境資源價格形成機制、促進經濟與環境協調發展的重要舉措。2007年原國家環保總局啟動國家環境經濟政策試點項目，排污權有償使用和交易試點的范圍不斷擴大。目前，全國已有一半以上的省份開展排污權交易試點工作，有經濟發展較快的江蘇、浙江等省份，有“兩型社會”示范區的湖北、湖南省，也有資源型大省（自治區）如山西、內蒙古、陜西等。國家層面上，一直在從制度建設、方法研究等方面推動排污權有償使用和交易試點工作。“十二五”期間，環境保護部聯合財政部、發改委，編制了《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（國辦發〔2014〕38號），要求到2017年，試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。目前看來，各地試點階段工作任務基本完成，排污權交易制度將作為一項環境經濟政策來實施。因此，有必要充分總結全國排污權有償使用和交易試點工作經驗和教訓，以保障排污權交易的健康發展。接下來，本文將按照不同角度總結分析各省排污權有償使用和交易制度推進的現狀。

1 政策文件制定

管理性政策文件制定方面，試點省份共出臺排污權相關政策制度文件50多份，基本涵蓋了排污權有償使用與交易管理的基本要求，具有適用性和指導性。現階段大部門試點地區排污權交易市場以政府主導為主，各地試點工作側重于制定政策框架與法規，健全完善污染源管理制度，在規定的范圍內開展政策試點等前期階段工作并取得了初步進展。

技術性政策文件制定方面，試點省份合計制定了排污權相關技術性文件70多份，大體上均就排污權核定、基準價格、排污權有償使用、交易及出讓收入或資金管理等方面做了規定。河南、內蒙、湖南等省份通過落實《指導意見》制定的排污權有償使用和交易實施細則或規則等文件，對此方面做了概括性規定。浙江、湖北、江蘇、重慶、山西等地則針對排污權核定、排污權定價、排污權有償使用、排污權出讓收入管理等分別出臺了專門的規定或辦法，針對性較強。

2 政策設計框架

2.1 政策定位

2015年以前，各試點省份均將排污權有償使用和交易政策定位為區域總量控制制度的輔助政策，作為區域總量控制指標調劑的經濟手段。政策實施的主要目的是在總量控制框架下通過等量或者減量替代騰挪排污指標，為新建項目尋找合理的指標來源，政府通過儲備排污權保障重大新建項目的指標來源。排污權有償使用是對以行政命令為主的總量控制政策的經濟補充，其目的在于體現環境資源的稀缺屬性，體現排污單位對排污權的占用需要付費；排污權交易是以市場手段分配區域內的總量控制指標，使得排污權從現有的、生產工藝與污染防治水平相對落后的排污單位向新建的、生產工藝與污染防治水平相對先進的排污單位轉移，從而優化資源配置，控制污染排放。部分工作開展較早、市場競爭意識較為強烈的試點地區，也在排污權交易工作基礎上開展了排污權抵押貸款、排污權租賃等金融創新，開展了初步的綠色金融實踐。

2015年至今，隨著總量控制制度的改革與排污許可制度的建立，以環境質量為核心的目標管理理念替代了區域總量削減的考核手段，明確了環境管理的目標是質量而非總量。而以固定源排污許可量為基礎的企事業單位總量控制制度逐步成為管理的主要手段。在此框架下，排污權交易的政策定位也發生變化，更傾向于提升固定源的精細化管理水平，輔助排污許可制度落實企事業單位的總量控制指標，通過激活企業與企業之間的二級交易市場實現以經濟手段調配企業排放需求的作用，提升綠色金融水平等。

全國排污權有償使用和交易試點工作進展情況匯總表見表1。

2.2 試點范圍和污染因子

各試點省份排污權試點范圍和污染因子方面，基本覆蓋省內主要區域和行業，污染因子主要包括了國家總量控制涉及的四項主要污染物。部分省份在結合本地污染特征和環境管理需求的基礎上有所擴展，山西將煙塵及工業粉塵、江蘇將太湖流域總磷、湖南將鎘、砷、鉛等重金屬特征性污染物納入排污權試點。試點范圍也在不斷擴大，湖南省由過去對長株潭地區重點行業開展試點工作向全行業拓展，并逐步推廣到全省；江蘇省由太湖流域主要水污染物試點工作向主要大氣、水污染物拓展；河北由過去得省級推廣到下屬主要城市，交易范圍和活躍度大幅提升。

2.3 初始排污權的核定

在初始排污權核定方面，試點地區均對本省內企業進行了初始排污權的核定，其中，浙江、湖南、重慶、江蘇、內蒙古、山西的核定進度達到100%。

2.4 有償使用

試點地區各省份在推進排污權有償使用方面的差異較大。其中，浙江、重慶、內蒙古、河南實現了全部新、改、擴建企業新增污染源排污權的有償使用；河北進行了現有污染源排污權的有償使用；湖南、江蘇完成了部分污染源排污權的有償使用；山西則采用無償取得方式使企業獲得排污權；天津、陜西、湖北等地未開展有償使用。

2.5 排污權交易

試點地區各省份在推進排污權交易方面得差異也較大。其中浙江、福建的二級市場交易相對活躍，已完成多筆企業間排污權競價交易；山西排污權交易也相對活躍，65%的交易發生在企業之間；重慶等地存在少量企業間的排污權二級市場交易，但不活躍；內蒙古、陜西等大部分省份開展的是政府向新建項目企業出讓排污權，原則上仍屬于一級市場。

2.6 交易價格

在排污權基準價格定價方面，由于各地經濟社會發展水平不同以及對排污權的價值和認知程度不同，基準價格差距較大，部分省份如浙江省內部各地市基準價格差異也很大。以COD為例，湖南省均價為230元/噸·年左右，湖北省價格為8790元/噸·年左右，山西省價格則為29000元/噸左右，年限為5年。總體來說，全國COD平均價格在6000元/噸·年左右，氨氮平均價格在8000元/噸·年左右，二氧化硫平均價格在3900元/噸·年左右，氮氧化物平均價格在4400元/噸·年左右。但由于有些省份交易有效年限是長期的，實際年均價格應該較上述數據低。各試點省份排污權有償使用和交易基準價格見表2。

3 能力建設情況

機構能力建設方面，浙江、江蘇、內蒙古、重慶、山西、湖南、河北等地均成立了專門的事業編制排污權交易管理中心；天津、湖北依托企業性質的交易所進行管理；河南、陜西在省級環境保護部門下成立排污權交易試點工作領導小組，未設立單獨的管理機構。

排污權交易平臺建設方面，除天津、湖北等地依托其他系統平臺開展交易管理工作，其他各省均開展了交易平臺的建設，基本實現了排污指標申購、核定、交易等功能。

在監管體系方面，試點地區對國控、省控、市控重點企業開展了在線監測與聯網體系建設。

4 試點工作經驗與成效

4.1 地方層面試點結合國家要求和各地實踐穩妥推進，排污權交易進展相對順利

地方層面的試點地區相繼出臺了試點實施方案、有償使用管理辦法、交易管理辦法、競價辦法、確權技術規范、定價技術規范等各類規范性文件，通過政策引導初步規范了排污權初始分配和交易。排污權有償使用和交易的政策制度體系初步建立。重慶、浙江等地正在積極爭取將排污權試點工作以地方性立法的形式予確定，提升排污權有償使用和交易的法律地位；河北試點地區電力行業的排污權核定已經完成；陜西的排污權有償使用工作目前沒有開展，2017年將在電力行業推行，2018年將在其他行業推行；河南將對老企業的初始排污權進行核定，之后全面開展排污權有償使用工作。

4.2 加強了能力建設，建立了相關機構和管理平臺，逐步區域、流域環境的實現精細化管理

排污權相關政策對污染源精細化管理的要求，倒逼試點地區加強能力建設，建立相關管理機構和平臺，逐步實現區域、流域環境的精細化管理。目前，已經有七個試點省份設立了獨立的排污權交易中心，而且是正處級事業單位，如內蒙古的排污權交易中心設立了四個科，現有17個編制，對有償使用和交易工作的有序開展、相關技術方法的實踐應用提供了管理基礎。一些試點省份如陜西采取網上公開報名、電子公開競價成交的方式推進排污權交易；湖北目前采取現場競價的方式，正在考慮推行網上競價的方式；江蘇將有償使用和交易工作和環境質量與污染物排放總量雙控管理相結合，促進了制度設計的科學性；浙江正在總結排污權交易在環境管理體系中的作用。

在河北、浙江、湖南、江蘇地區，重點污染源的自動監控和排污權交易工作高度結合，對污染源實時排放情況掌握的精細程度遠遠超過一年僅開展數次監督性監測的地區。浙江、山西等省份還在此基礎上建成覆蓋全省范圍的重點污染源自動監控體系，通過規范污染源排放的計量與管理，完善交易機制，創新了“刷卡排污”“天眼管理”“微信舉報”等管理機制，實行在線監控數據小時超標處罰，在嚴格執法上更進一步。總體而言，近年來開展排污權有償使用和交易試點的地區，大多能夠實現政策聯動，制度聯動，企業聯動，區域聯動，監管聯動，在環境精細化管理上比未開展試點工作的區域要更進一步。

4.3 市場交易與環境監管相結合，推動區域、流域減排工作，提高了企業經濟收益和參與環境治理的積極性

部分試點地區將排污權試點工作與區域污染總量減排、企業達標排放相結合，形成了以行政監管手段為主，以市場輔助手段為輔的污染源管理體系，一方面推動了區域和流域的污染減排，另一方面提高了企業經濟收益和參與環境治理的積極性。

重慶為進一步規范環境管理，提高環境監管水平，落實參與排污權交易的企業主體責任，開展環境保護“四清四治”專項行動，推進各級環保部門進一步履行環境監管職責，最終實現環評三同時全覆蓋、排污許可證全覆蓋、風險防范全覆蓋、環境監管全覆蓋。

湖南在管理過程中按照“先減排、再補助”以及“補助資金與減排量掛鉤”的原則，將企業繳納的排污權有償使用費用于環境污染治理，在安排環保治理資金的同時收回減排指標，支持企業的減排行為。

河南為破解資源環境瓶頸制約，自2012年起開展了主要污染物總量預算管理，量化環境資源，在大力削減污染物存量的同時，控制新增污染物排放量，明確各地每年可用于經濟社會發展的污染物總量排放預算指標，為總量減排從“工程減排、結構減排、管理減排”向“控制增量、減少存量、提高質量”方向推進提供了依據。

4.4 拓寬了生態環保資金籌集渠道，集中財力，解決區域性和流域性重點關注的環境問題

排污權有償使用制度在試點地區的實施，有助于地方拓寬生態環保資金籌集渠道，進而能夠集中財力，解決區域性和流域性重點關注的環境問題。

重慶開展了鄉鎮污水處理設施納入排污權交易的探索。由市級層面成立重慶環境產業投資集團公司，明確由重慶環境產業投資集團公司以PPP方式推進鄉鎮污水治理，并將鄉鎮污水處理設施削減污染物納入交易市場，交易收益專項用于鄉鎮污水處理廠的運行維護，實現了環境資源和資本在城鄉之間有序流動。

湖南開展了社會資金實施污染治理，參與排污權交易的機制。鼓勵環保公司（即社會資金）出資，為排污單位實施污染治理或運營其現有治污設施，幫助排污單位擺脫治理技術、治理資金等方面的制約；允許環保公司獲得該項目騰出的排污權的處置或轉讓資格，環保公司可以通過將獲得的排污權在市場上交易，回籠前期投入資金。

浙江通過排污權有償使用和交易，實現了環保資金由財政撥付機制向市場和政府相結合機制的轉變。

4.5 國家和地方相關制度和政策不斷創新，提升了環境治理水平

浙江、湖南、重慶、山西等試點省份初步建立了排污權抵押貸款投融資機制。試點省份以排污權作為擔保物進行抵押融資，與銀行等金融機構攜手互動，解決企業短期融資困難問題，提高了排污權的資產性和流動性，推動排污權市場的全面構建。排污權抵押貸款政策性投融資機制的實施，有利于銀行、企業、政府三方形成良性互動，能有效緩解企業發展面臨的資金壓力，共同推進綠色發展、產業轉型，同時也強化社會各界對排污權“物權、財產性”的認識，對于推動企業節能減排、排污權交易市場機制建設和綠色金融發展等具有重要意義。

為有效管理排污權流轉，重慶參照證券交易等金融資產等級制度，推行了排污權注冊登記制度，建立統一的排污權登記管理平臺對企業排污權核定、登記、使用、清繳、儲備、抵押、減免、緩繳和政府賬戶進行一體化管理。

為盤活排污權，浙江創新試行了排污權租賃機制。針對企業因生產經營波動而產生短期內排污權指標的閑置情況，嘉興平湖等地率先探索開展排污權租賃業務，既解決受讓企業短期生產需求，又能為出讓企業帶來一定的經濟收益，充分發揮排污權交易市場機制的靈活性。

湖南、浙江等地開展了刷卡排污試點工作，進一步強化了污染物排放的總量監督管理，使環保部門對排污企業的監管由濃度控制向濃度、總量雙重控制轉變。另外核準企業的污染物實際排放量，也能督促企業“持權排污”、“按權排污”，擴展排污權交易的需求方范圍。山西也開發了類似的IC卡動態管理系統，先后兩批為150家重點排污企業安裝總量控制儀，按照“年初充值、年末核算、實時扣減、超量警告”的原則，探索污染物排放總量IC卡動態管理。

4.6 發揮了市場配置環境資源的作用，增強了地方政府和企業的生態環境意識，促進了生態環境資本理念的培育

試點工作開展至今，通過對建設項目排污權的有償使用與交易，助推了產業轉型與升級，發揮了由市場進行環境資源配置的作用。通過政策的實施，同時也宣揚了《生態文明體制改革總體方案》中樹立自然價值與自然資本的觀念，增強了地方政府和企業的生態環境意識，有效支撐了治污減排和生態建設的大局，為新常態下構建“政府統領、部門協作、企業施治、市場驅動、公眾參與”的生態環境保護共治新機制奠定良好基礎。

通過排污權有償使用與交易試點，進一步增強了全社會環境資源稀缺和有償的理念，使環境容量資源“有限、有價、有償”逐步深入人心，增強了排污企業和社會公眾珍惜環境資源、保護環境的責任感和自覺性，營造了全社會主動參與并監督環境保護的良好氛圍。強化了政府環保監管的主體責任，增強了排污企業作為市場主體治理污染的主動性和責任感，使排污總量控制、環境成本控制與結構調整結合更加緊密，有效促進了環境資源流向低污染、低能耗、高附加值行業，企業工藝裝備和污染治理水平普遍提高，行業經濟效益和競爭力得到提升。

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收稿日期：2018-01-09

作者簡介：吳文華（1980- ），女，碩士，高級工程師，研究方向為環境保護。