對公路建設項目施工期環境管理的探討

王瑋+李麗娟+王殿臣

摘要：通過分析我國公路建設項目施工期環境管理制度及環境管理主體的現狀，基于內蒙古自治區交通運輸廳開展公路建設項目施工期環境管理工作的相關實踐與經驗，針對我國公路建設項目施工期環境管理工作薄弱的問題，提出加強公路建設項目施工期環境管理的四點建議，以期推動我國公路建設項目施工期各項環境管理的發展與進步。

關鍵詞：公路建設項目；施工期；環境管理；環境保護監督；環境監測

中圖分類號：X322 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）01-0093-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.01.055

Disscussion on environmental management of highway construction project during construction period

Wang Wei1，Li Lijuan2，Wang Dianchen1

（1. Inner Mongolia Traffic Construction Engineering Quality Supervision Bureau，hohhot 010051，China；

2.Inner Mongolia Traffic Design Institute Co.，Ltd.，hohhot 010011，China）

Abstract：Through the analysis of the current situation of environmental management system and the main body of environmental management in the construction period of highway construction projects in China， based on the practice and experience of environmental management during construction period of highway construction project carried out by the Inner Mongolia Autonomous Region transportation and transportation department，in view of the weakness of environmental management in the construction period of highway construction projects in China， four suggestions on strengthening environmental management during the construction period of highway construction projects were put forward， in the hope of the development and progress of environmental management in the construction period of highway construction projects in China.

Keywords：Highway construction projects；Construction period；Environmental management；Environmental protection supervision；Environmental monitoring

長期以來，在我國公路的建設過程中，存在重視環境影響評價和竣工環保驗收，輕視施工過程中的環境保護等問題，而公路建設項目屬生態影響類建設項目，其造成的環境問題也主要出現于施工過程中，因此，加強施工過程中的環境管理應是做好公路建設項目環境保護工作的關鍵[1]。各級政府作為環境管理的主體，一直以來對公路建設項目環境管理都起著決定性作用，但隨著我國公路建設項目數量的逐年上升，主要承擔政府環境管理職能的政府環保主管部門由于監管力量不足難以對所有的公路建設項目實現 “三同時”監督檢查和日常檢查[2]，這就造成在施工過程中環境污染和生態破壞事件時有發生，有些環境問題則完全難以逆轉。因此，各級交通運輸主管部門、建設單位、監理單位、施工單位等也應履行好自身的環保職責，做好施工期的各項環境管理工作，才能有效彌補公路建設項目施工過程中環境監管力量的不足，真正促進公路建設與環境保護的協調可持續發展。

1 我國公路建設項目施工期環境管理現狀

隨著我國經濟社會的持續發展和改革開放的不斷深化，公路建設項目施工期環境管理工作也在發生著深刻的變化，公路建設項目施工期的環境管理主體不斷增多、環境管理制度不斷完善，對國家綠色公路建設事業起到了積極地推動作用。此外，由于國務院行政審批制度改革的不斷深入，對建設項目環境管理的重點也逐漸轉入強化事中事后監管和責任追究，公路建設項目施工期環境管理工作的重要性日漸凸顯。

1.1 公路建設項目施工期環境管理制度

我國的建設項目環境管理制度始于20世紀70年代[3]，目前主要有環境影響評價制度、“三同時”制度、環境監理制度等三項制度來規范施工期的各項環境管理工作，經過多年的發展與完善，這三項制度在保護公路生態環境方面都發揮了重要的作用。

環境影響評價制度最早于1979年9月被寫進《中華人民共和國環境保護法（試行）》[4]，后又被分別寫進《海洋環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《建設項目環境保護管理條例》等法律、法規中，2003年9月頒布的《環境影響評價法》更是明確并鞏固了環境影響評價制度的法律地位。目前，在我國公路建設項目的實施過程中，編制境影響報告書、環境影響報告表或環境影響登記表并獲得環保主管部門的批復已成為其開工的必要條件，公路建設項目對環境影響評價制度的貫徹執行已基本實現全覆蓋。

建設項目環境保護“三同時”管理制度同樣于1979年9月被寫進《中華人民共和國環境保護法（試行）》，并在多次的修訂過程中一直被保留，2015年1月1日開始施行的《中華人民共和國環境保護法》中，環境保護“三同時”管理制度再次被納入成為正式條款。對公路建設項目而言，建成后需與主體工程同時投產使用的污染防治設施數量和規模均遠小于污染型建設項目，因此，如何將公路建設項目施工過程中的污染防治設施與環境保護“三同時”管理制度結合起來考慮，更應成為貫徹好“三同時”管理制度的又一重要內容。

環境監理制度是對公路建設項目施工期環境管理薄弱的一項重要補充，已逐步成為公路建設項目普遍采用的一項環境管理制度，但目前仍沒有環境監理法律法規出臺[5]。2002年10月國家環?？偩帧㈣F道部、交通部等六部委聯合下發《關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知》（環發﹝2002﹞141號），其中確定選擇3個生態環境影響突出的公路建設項目作為施工期環境監理試點。根據工程環境監理試點工作取得的寶貴經驗，交通部又發布《關于開展交通工程環境監理工作的通知》（交環發﹝2004﹞314號），決定在交通行業內部廣泛開展工程環境監理工作，并作為工程監理的重要組成部分，納入工程監理管理體系，并制定了《開展交通工程環境監理工作實施方案》。經過多年的發展，交通工程環境監理工作已逐步走向制度化、規范化和標準化。

1.2 公路建設項目施工期環境管理主體

環境管理的主體和對象是環境管理的基本問題，從廣義上講，環境管理的主體包括政府主體、企業主體和公眾主體，而狹義上的環境管理主體通常僅指政府，在國家的環境監督管理體制中也占據主導地位[6]。長期以來，政府的環境管理職能主要由環保主管部門承擔，負責對公路建設項目施工過程中的環保工作實施統一監督管理，但由于公路建設項目施工的長期性、復雜性和艱巨性，環保主管部門往往難以單憑自身的力量實現對環保工作的有效管理，因此，在公路建設項目施工過程中，環境管理工作仍呈現不規范甚至完全缺失狀態。

近年來，隨著國家生態文明建設的不斷加強，公路建設項目參建人員的環保意識也得到了普遍提升，公路建設項目參建單位普遍都設立了環保部門及專（兼）職環保工作人員，由環保主管部門、建設單位、施工單位、監理單位齊抓共管環境保工作的態勢已初步形成。但值得指出的是，各參建單位雖然已設立了大量的環保部門，但多數都不能充分發揮應有的作用，反而成為應對環保行政主管部門檢查、開展對外環保宣傳的專門機構，一個重要原因就在于交通運輸主管部門對參建單位環保工作監管的嚴重缺失。交通運輸主管部門作為地區公路建設工作的統一監督管理部門，通常只關注公路建設項目的質量、安全及施工進度等，而疏于對施工期環保工作的監督管理，間接造成了公路建設項目參建單位的環保工作流于形式，因此，全面加強公路建設項目施工期的環境管理工作，是做好今后公路建設項目施工期環境保護工作的關鍵。

2 內蒙古自治區交通運輸廳開展公路建設項目施工期環境管理工作的探索與實踐

為切實解決好公路建設項目在建設及運營過程中的突出環境問題，履行好內蒙古自治區交通運輸廳的環境保護職責，2016年11月，在充分參照相關法律法規的基礎上，自治區交通運輸廳便以行政執法委托書的形式委托其直屬事業單位內蒙古自治區交通建設工程質量監督局代為履行相關環境管理職責，委托執法的主要內容就是負責對國家和自治區投資新建、改建和擴建的高速一級公路建設項目交通環境保護違法違規行為行使行政處罰權和行政監督檢查權。為此，自治區交通建設工程質量監督局于2017年重點選取了3個在建高速一級公路建設項目作為試點開展環境保護監督行政執法工作，分別是丹錫高速經棚至大阪段、國道306線大水菠蘿至巴拉嘎爾高勒段公路、G210線填漫梁北至越家壕（查干）段改線工程，現將有關實施情況及工作經驗介紹如下。

2.1 開創了自治區交通運輸廳開展公路建設項目施工期環境管理的新模式

交通環境保護監督行政執法工作實則為一項政府環境管理工作，承擔此項工作的政府部門一直都是環保主管部門，交通運輸主管部門雖同為政府組成部門，卻很少直接參與環境管理工作，因此，由自治區交通運輸廳委托自治區交通建設工程質量監督局開展公路建設項目的環境管理工作[7]，開創了一種由交通運輸行業主管部門開展環境管理工作的新模式，有效解決了環保主管部門環境監管力量不足的問題，在全區乃至全國范圍內尚屬首次，具有十分典型的示范意義。

自治區交通建設工程質量監督局執法人員在開展環境保護監督行政執法工作的過程中，在充分運用所學環保專業技術知識的同時，將一些開展質量監督工作的方式、方法運用到環保執法工作中，有效推動了被監督檢查高速一級公路建設項目環保措施的落實，大力提升了被監督檢查單位的環保管理水平。作為全區高速一級公路質量監督的牽頭單位，自治區交通建設工程質量監督局多年來在組織、協調、指導全區高速一級公路建設項目的質量監督管理工作中積累了豐富的經驗，更能準確地把握施工過程中易造成環境問題的施工環節、施工設備及施工工藝，進而可對公路建設項目進行更為全面、動態的環境管理。此外，由交通質量監督機構負責對公路建設項目參建單位進行環境監督檢查，可極大地提高被監督檢查單位的環保意識水平，使其在抓好工程質量、安全保障措施的同時，自發地加強環保措施的貫徹落實。

2.2 理順了自治區交通運輸廳開展公路建設項目施工期環境管理的法律依據

內蒙古自治區交通運輸廳作為自治區人民政府交通行政主管部門，統一負責全區的公路管理工作，其中一項重要的職責就是環境管理職責[8]，因此，為了確保能夠依法依規開展各項公路建設項目施工期環境管理工作，自治區交通運輸廳于2014年便委托自治區交通建設工程質量監督局對相關環境保護法律依據進行梳理，梳理結果已于2015年獲自治區人民政府的正式批準。梳理結果中，自治區交通運輸廳明確將以下環境管理職責委托自治區交通建設工程質量監督局行使，具體包括：《中華人民共和國環境保護法》（2015）第10條第 2 款規定：“縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理”，第24條規定“縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查”，以上法律條款中，縣級以上人民政府有關部門、其他負有環境保護監督管理職責的部門就包括交通運輸主管部門。

通過對自治區交通運輸廳環境管理職責的行政梳理，明確了自治區交通運輸廳應履行的環境管理職責，有效避免了由于履職不到位而造成的環境污染和生態破壞，切實推動了自治區高速一級公路全部建成“綠色公路”的步伐，同時也為自治區交通建設工程質量監督局依法開展交通環境保護監督行政執法工作夯實了基礎。

2.3 規范了被監督檢查公路建設項目參建單位的各項施工行為

在自治區交通建設工程質量監督局開展高速一級公路建設項目環境保護監督行政執法的過程中，集中發現了三方面的問題與不足，一是公路建設項目參建單位環境保護職責普遍落實不到位，主要包括建設單位未按照環評文件的要求進行環境監測及環境監理招標、參建單位未設置環保專職管理人員等；二是施工過程中環境污染和生態破壞行為時有發生，主要包括臨時用地恢復效果較差及審批手續不全、建筑垃圾隨意丟棄等；三是與公路建設項目配套的環境污染防治和生態防護措施落實不夠到位，主要包括集料堆放及運輸過程中遮蓋措施較少、施工便道揚塵較大、拌合站施工過程中粉塵較大等。以上問題的大量發現，一方面說明被監督檢查公路建設項目參建單位的環保職責落實不到位、不規范，另一方面也表明地方環保主管部門也未真正全面落實各自的環境管理主體責任，其主要原因還是由于環保主管部門環境監管力量的不足而造成。通過開展高速一級公路建設項目環境保護監督行政執法工作，極大地督促了被監督檢查單位對各自環保職責認識水平的提高，加強了被監督檢查單位特別是施工單位對環保措施“三同時制度”的貫徹落實，在全區交通運輸行業內部掀起了狠抓施工期環保工作的強勁熱潮，對其他公路建設項目特別是高速一級公路建設項目參建單位環保職責的落實起到了很好的警示效應。

2.4 提升了自治區交通運輸行業環境監測技術水平

環境監測是環境管理工作的一個重要組成部分，它通過技術手段測定環境要素的代表值以把握環境質量的狀況，是獲取環境管理數據的基礎性工作，故擁有環境監測技術力量也是能夠開展交通環境保護監督行政執法工作的前提。為此，在自治區交通運輸廳的積極申請下，早在2012年，自治區機構編制委員會就以正式文件形式批準成立了內蒙古自治區交通環境監測站，并批準其與內蒙古自治區交通建設工程質量監督局實行“一個機構、兩塊牌子”的合署工作模式。經過幾年的快速發展，自治區交通環境監測站作為自治區交通運輸行業唯一從事環境監測工作的專業機構，已建成面積達1108m2的標準化實驗室，擁有高學歷專業技術人才20余名、環境監測儀器設備200余臺（套），并成功取得自治區質量技術監督局頒發的檢驗檢測機構資質認定證書。在開展交通環境保護監督行政執法的過程中，自治區交通建設工程質量監督局還抽調環境監測專業技術人員，主要針對施工過程中的生活污水、施工噪聲以及途經河流、湖泊等地表水體進行了采樣監測，極大地提升了自治區交通建設工程質量監督局環境監測工作人員的監測技術和能力、強化了對環境監測數據的質控管理水平、確保了環境監測的規范性和數據的準確性。

3 加強公路建設項目施工期環境管理的建議

多年來，雖然公路建設項目的施工期環境管理工作已取得了長足的進步，但仍存在許多不足，公路建設項目施工期環境管理工作無論在理論上還是實踐中都處于摸索階段，還有待于進一步加強和完善。公路建設項目施工期的環境問題具有多樣性、廣泛性和復雜性等多種特點，因此，加強施工過程中的環境管理工作，對于減少和避免施工過程對公路沿線生態環境的破壞，推動公路周邊地域經濟的可持續發展都具有非常重要的意義。

3.1 深化公路建設項目環境影響評價制度改革

環境影響評價制度是一種國內外普遍采用的建設項目環境管理制度，在保護公路生態環境中已經發揮了重大的作用，但目前仍存在公路建設項目環保措施難落實、違法建設現象時有發生、建設單位環保主體責任落實不到位等許多問題，需要通過進一步改革才能解決。為此，筆者認為應從以下幾方面深化公路建設項目環境影響評價改革[9]：第一，應不斷加強規劃環評與公路建設項目環評聯動，依法將規劃環評作為規劃所包含公路建設項目環評文件審批的剛性約束，對已采納規劃環評要求的規劃所包含的公路建設項目，簡化相應環評內容；第二，進一步明確公路建設項目建設單位的環境保護主體責任，將公眾參與意見作為完善和強化公路建設項目環保措施的重要手段；第三，不斷強化公路建設項目“事中事后”監管，將公路建設項目環境監理納為項目開工的前提條件之一；第四，提升環評文件編制人員的專業技術能力和科學研究能力，增強環評文件的實用性和可操作性。

3.2 明確交通運輸主管部門的環境管理主體地位

交通運輸主管部門統一負責公路建設項目的質量管理工作，而其設置的交通質量監督機構則根據交通運輸主管部門委托的權限，具體負責公路建設項目的質量監督工作。因此，在公路建設項目的施工過程中，對公路建設項目行使監督管理權最多的政府機構就是交通質量監督機構，由其代為履行一定的政府環保職能對公路建設項目開展施工期環境管理，可更好地輔助環保主管部門履行好其環境管理職責，進而有效地減少公路建設項目施工期的環境污染和生態破壞。然而，在我國現行法律法規中卻并未明確界定交通運輸主管部門及其直屬質量監督機構的環保職責，僅以“其他負有環境保護監督管理職責的部門”這一籠統概念代替，這一現狀直接導致交通運輸主管部門對在公路建設項目施工過程中發現的環境問題不能及時進行制止，而此類環境問題到后期被環保主管部門發現時，往往造成不可挽回的后果。因此，按照《中華人民共和國環境保護法》（2015）第6條第1款“一切單位和個人都有保護環境的義務”的總體要求，應出臺專門法律法規或在相關環境保護法律法規中明確交通運輸主管部門及其他行業主管部門的環境保護責任，才能更好地保護和改善生態環境，防治污染和其他公害。

3.3 加強公路建設項目參建單位環境保護職責的落實

不同于環境保護主管部門、交通運輸主管部門等政府機構，公路建設項目的建設單位、設計單位、施工單位、監理單位等公路建設項目參建單位是公路建設項目環境問題的主要制造者，也是落實各項公路建設項目環保措施的主體，其作為環境管理對象的屬性要遠強于環境管理主體屬性，因此，在公路建設項目的施工過程中，各參建單位應主動遵守各項環境法律法規標準和公眾的環境要求，這也是最基本的要求。為防止或減輕公路建設項目造成和引發的環境問題，公路建設項目參建單位應從以下幾方面進行考慮：第一，主動自發地加強對自身的環境管理和對員工的環保宣傳教育。第二，嚴格落實公路建設項目環境影響評價文件及其批復中的各項環境保護措施。第三，形成有利于加強環境保護的濃厚工作氛圍，實行各種有利于提高單位內部環境保護積極性的政策。第四，主動接受公眾對參建單位破壞環境的行為進行監督。

3.4 增強公眾和社會對公路建設項目的環境監督力度

公眾包括個人與各種社會群體，他們是環境問題的最終承受者，也是環境管理的最終推動者和直接受益者。與公路建設項目有關的公眾主要是指公路建設項目參建人員及公路沿線的群眾個體，以及由于公路建設而影響到的沿線各類機構和單位[10]。為了更好地保護環境，做好公路建設項目施工期的環境管理工作，交通運輸主管部門及公路建設項目參建單位應從以下幾方面增強公眾的環境監督力度：第一，及時向公眾公布公路建設項目環境信息，充分公開涉及民生、社會關注度高的環境質量監測、建設項目環評審批、施工單位污染物排放等重要信息。第二，主動通報環境狀況、重要政策措施和突發環境事件，確保民眾對公路建設項目環境信息的知情權。第三，對于涉及群眾利益的重大決策和公路建設項目，要廣泛聽取公眾意見和建議。第四，對于事關切身利益的群體，要有信息溝通機制和聽證制度，保障民眾參與權。第五，健全舉報制度，鼓勵公民、法人、媒體、社會組織等對公路建設項目沿線的生態環境進行監督。

4 結論

目前，公路建設項目特別是高等級公路建設項目未執行環境影響評價制度而擅自開工建設的現象已大為減少，而公路建設項目施工期的環境保護工作卻始終未得到各方面的足夠重視，因此，針對公路建設項目環境污染和生態破壞問題主要出現于施工過程中也就是 “事中”的特點，做好公路建設項目施工期環境管理工作無疑是減少或避免施工期環境問題產生的根本途徑。在進一步明確公路建設項目參建單位在施工階段環保責任的同時，新增交通運輸主管部門對公路建設項目環境監督檢查的規定，建立政府環保主管部門與交通運輸主管部門之間協同處理環境問題的行政協助制度，引入公眾參與對公路建設項目施工期的環境管理效果進行監督，深化現有環境管理技術方法等，對于改善我國公路建設項目施工期環境保護工作的薄弱現狀都具有十分重要的意義。

參考文獻

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[9] 環境保護部. “十三五”環境影響評價改革實施方案. 2016.

[10] 董小林，袁玉卿，孫建美等.建設項目全程環境管理制度體系構建[J].環境科學與管理，2009，34（ 9）：1-5.

收稿時間：2017-11-25

作者簡介：王瑋（1984-），男，碩士研究生，研究方向為交通環境保護。