司法執法邊界新論

摘 要：對中國司法和執法的關系特別是其邊界問題的研究，大多是從理論層面“坐而論道”，并且往往以某一領域為視角進行規范分析。文章在司法經驗的基礎上，從環境保護和安全生產兩個不同領域，以整體性治理的視角，結合國家監察委員會改革試點及司法改革的動態，對司法執法邊界的現實圖景進行了描述，就現實權力運行模式進行了理論分析，提出在作為司法之組成部分的審判、檢察機關與執法機關邊界的二元化框架，應符合憲法秩序的要求，進一步激活法律、黨內法規中的存量資源，建立與區域性治理相適應的跨區域司法機構，規范司法影響公共政策的路徑等一系列設想。

關鍵詞：司法；執法；整體性治理；存量資源

作者簡介：盧希起，江西科技師范大學法學院教師（南昌 330038）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.01.014

引言：整體性治理視域下的司法與執法

完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標。習近平總書記明確指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”1有關司法與行政制度的安排是國家制度體系的重要組成部分，而司法與執法能力則是國家治理能力的重要組成部分。與此同時，司法與執法既緊密關聯，又存在著鮮明的區分，兩者以不同的角色和職責服務于“立法、執法、司法、守法、法律監督”的整體性法治體系。

在西方國家，整體性治理是與治理的“碎片化”相對應的概念。1997 年英國工黨執政后，主張以“協同性政府”模式取代“競爭性政府”模式，推進政府治理改革。具體措施包括：在政策制定方面，促進跨部門協作政策的實施；在回應公共服務方面，主張不同服務提供主體進行合作，推進整合服務；在信息時代政府建設方面，主張改善政府間的分裂狀態，利用信息技術，促進部門合作。1英國整體性治理理念及舉措是針對政府提出來的。在中國的語境下，政府與司法機關都是作為廣義上的“政府”被公民認知的，而且在理論上，從國家與政府的區別的研究中我們不難得出司法機關是廣義上的（非憲法和法律層面的）“政府”概念。2因此，英國整體性治理改革對我國處理司法執法間的關系具有啟示意義。

環境保護、安全生產是全社會的責任。兩者在執法司法方面雖然存在著諸多差異，但都是以區域內（甚或跨區域）各級政府及其部門、司法機關（法院和檢察院）、企事業單位以及公民等主體之間在決策、執行、司法與監督等方面的協作為特征的。因而，環境保護、安全生產領域之治理與整體性治理的理念有著內在的聯系和外在的契合。整體性治理的實質與重心，是充分體現環境保護、安全生產各要素、全鏈條的整體性，力求實現流暢、無縫、有效地治理，其基本要求就是要具有整體主義的思維方式以及提升治理的能力和實效。以整體性治理的理論來審視環境保護安全生產領域復雜問題的客觀實際，剖析其復雜表像后的深層次機理，對于破解現存的司法執法中的困境和難題具有重要意義。

一、司法漸進和執法審慎的現實圖景

當前，我國正處在工業化、城鎮化持續推進的過程中。此間的環境保護、安全生產問題比較嚴峻。中共中央十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念。在新發展理念指引下，“應緊緊圍繞全面建成小康社會目標，設定‘十三五時期的各項發展指標，包括經濟發展、創新驅動、民生福祉、資源環境四大類共25項指標。其中，約束性指標有13項，這是政府必須履行的職責，對地方或部門起約束性作用”。3針對生態環境損害的責任追究，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》19條，由中共中央組織部、監察部負責解釋，自2015年8月9日起施行。2016年12月9日，中共中央、國務院頒布《關于推進安全生產領域改革發展的意見》，這是新中國成立以來，中共中央、國務院首次就安全生產發布政策性文件。在這種宏觀背景和問責壓力的雙重驅動下，環境保護、安全生產領域的司法與執法呈現出一些與傳統表述不同的新樣態。

（一）檢察職能的漸進路徑

就現行憲法文本而言，我國憲法上沒有“司法機關”及“司法”的概念，只在有關政府職權的表述中“司法行政”一詞出現了兩次。然而，根據執政黨的一系列政策性文件表述（包括晚近的“司法改革”）和學術通例，人民檢察院和人民法院一樣，同屬于國家司法機關的范疇。目前我國憲法上沒有明確“司法機關”的憲法地位。憲法規定檢察機關是國家的法律監督機關，在人民檢察院組織法等法律中明確規定了檢察機關的職能。其中，關于檢察機關公益訴訟的新型權力形態，經歷了一個漸進的過程。2012年修改的民事訴訟法第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。以立法的形式確立民事公益訴訟，是對民事訴訟程序制度的一大突破。在當時的立法環境下，“海洋環境監督管理部門”是目前唯一符合“法律規定的機關”條件的法定原告主體。由于檢察機關法律監督權的復合性，不少基層檢察機關基于檢察機關也是“法律規定的機關”之法理認知，對于民事、行政公益訴訟進行了主動的探索。2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過決議，授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作。2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議決定正式授予檢察機關民事行政公益訴訟權。決定對《中華人民共和國民事訴訟法》作出修改，第五十五條增加一款，作為第二款：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”此外，對《中華人民共和國行政訴訟法》作出修改，第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”就生態環境和資源保護領域而言，全國人大常委會明確規定了檢察機關的民事行政公益訴訟權，對于安全生產領域沒有明確列舉規定。檢察機關民事行政公益訴訟權的設定，對于行政與檢察之間的關系將帶來深刻的影響。endprint

（二）審判機關的演化

1. 配合檢察。2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟的試點決定中，明確提出“人民法院應當依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件”，實質上是要求審判機關“配合”檢察機關的公益訴訟工作。正如有學者在評價“泰州天價環境公益訴訟案”這一典型的環境公益訴訟案例中所指出的，雖然一定程度上存在“能動司法”之嫌，但從環境公益訴訟和環境侵權的視角看，該案在新《環境保護法》及《環境民事公益訴訟解釋》尚未實行之時，通過積極釋法為社會組織參與環境公益訴訟提供了主體資格認定上的支持，發揮了環境執法司法聯動機制在環境公益訴訟中的作用，對環境侵權的因果關系認定和舉證責任分配合理，對環境侵權責任數額的認定及責任的執行方式方面具有創新性。1雖然是“配合”檢察機關及有關社會組織的工作，但審判機關仍然具有一定的“能動性”。

2. 鴕鳥策略。針對跨區域性的大氣污染，司法機關在權利的救濟技術上存在難度。有學者提出，對霧霾應急措施進行司法審查在我國現行法秩序中具有可行性。在區分行政應急行為與緊急狀態、戒嚴等國家行為的基礎上，我國行政訴訟法及相關司法解釋并未將行政應急行為排除在行政訴訟范圍外，應急權的行使須接受司法審查。應在特定條件下賦予公民直接針對規范性文件提起行政訴訟的訴權，強化司法機關審查的全面性、權威性，擴大公民權利救濟的法律渠道。法院通過判決強制要求行政機關修改應急預案規定以履行環境保護的法定職責，這是通過司法途徑從根本上監督、糾正應急預案對公民環境與健康權益“保護不足”的問題。2學術上的探討值得肯定，但我們不要過度迷信審判的力量。就京津冀聯合治理霧霾而論，正如蘇力教授指出的：“這種問題，不大可能通過一個個環境官司解決，即便法院判了，也很難強制執行；法不責眾，如果失業工人上街，這最后一道防線能守住嗎。以京津冀三地協同發展，使京津冀地方上億人口的生活質量和環境質量得到改善，造福于子孫后代，這是治理的力量，也是法治的力量，但更多是立法和行政的力量。”3事實上，對于跨區域性的涉及大氣污染的環境保護案件，大多數情況下，審判機關采取的是一種鴕鳥策略。

3. 中國式法官造法。“根據對中國有關行政訴訟的司法解釋、《最高人民法院公報》以及媒體報道的法院創新實踐與案例的歸納、統計與分析，可以認為在中國，法院創制行政法規則的實踐發展基本健康，法院已通過具體的實踐為自己劃定了比較合理的造法邊際。”4這就是中國式的法官造法。中國式法官造法通過大量生動的實踐活動，形成與立法機關、行政機關之間的比較合理的邊際：一是創制的內容集中在行政救濟的程序規則和手段；二是適時援用行政法基本原則能夠彌補法律的疏漏與缺失，校正法律的偏差。在法官造法的主體上，還表現出強烈的集體主義特征，也就是以集體的面目出現、借助高層權威，共同完成新規則的創制。造法的典型形式是最高人民法院司法解釋；補充形式是上升、凝固為法院內部的規范性文件，而且，這一般是在上級法院認可、授意下或者與當地政府（黨委）互動合作下完成。1中國式法官造法從功能方面而言，就是法院的公共政策形成功能。與檢察機關相比，法院公共政策形成功能色彩更為鮮明，這主要是因為大量的行政案件最終由審判機關完成。例如，最高人民法院指導性案例5號“魯濰（福建）鹽業進出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務管理局鹽業行政處罰案”，在法律層面圍繞著上下位法關系和行政訴訟中對規章的有限審查權等而展開，與此同時也折射出司法對于鹽業執法行政壟斷的挑戰。鹽業行政主管部門對于魯濰案的判決也采取了相應的對策，執法手段的變化使得該領域案件的討論已經不再停留于魯濰案本身，而是牽涉到越來越多的法律問題。在魯濰案發布后，不少鹽業行政主管部門就如何避免敗訴結果進行了總結，提出了需在證據采集、法律適用、執法程序等方面進行規范的要求。當然，更深層次的，還包括對鹽業執法體制方面帶來的影響和震蕩。2

（三）執法由“傲慢”走向“審慎”

就傳統治理路徑而言，有學者將之歸納為三類：權力路徑、法律路徑與管理路徑，并認為，與權力和法律路徑比較而言，管理是一種更加溫和內斂、更具彈性的治理路徑，但為了盡可能減少復雜性給治理系統帶來的侵擾，治理主體開始通過精密的制度設計去規避風險、穩定預期，以求達致高效治理。在競爭邏輯和控制思維的引導下，將官僚政治的管理手段始終嵌套在“命令—服從”框架之中。這種自上而下的行政命令式管理，伴隨著治理主體對客體的“主觀分類”和“偏見”，導致“行政傲慢”的出現。3

事實上，由于環境保護、安全生產領域責任制度及體系的趨于嚴密，司法監督的不斷加強，安全事故的顯性化、環境鄰避運動的頻發，在環境保護、安全生產領域，“行政傲慢”正逐漸被“審慎”監管所替代。主要表現在：（1）加強監督管理工作的書面化記錄；（2）努力遵循執法廉潔的底線；（3）探索管理與監督相分離的機制；（4）突出強調企業的主體責任，這一點在安全生產領域表現得尤為突出。當然，基于復雜因素的考量，執法對于司法的信息壁壘還在一定程度上存在，有的區域或部門還比較嚴重。

（四）司法執法的工作平臺

1. “兩法銜接”。中共中央十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善行政執法與刑事司法銜接機制。圍繞著行政執法與刑事司法銜接，不少地方由檢察機關牽頭，建立了行政執法與刑事司法銜接工作平臺。2014年11月28日，珠海市第八屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議審議通過《珠海經濟特區行政執法與刑事司法銜接工作條例》，其中，對于“行政執法與刑事司法銜接工作”的定義是：“行政執法機關將行政執法過程中發現的涉嫌犯罪案件依法移送公安機關，人民法院、人民檢察院、公安機關對刑事司法過程中發現的需要給予行政處罰的案件建議行政執法機關處理的辦案工作機制。”法院系統也參與到兩法銜接機制之中。例如，最高人民法院于2014 年6 月23 日公布的《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》（法發〔2014〕11 號）中明確規定：“積極推動建立審判機關、檢察機關、公安機關和環境資源保護行政執法機關之間的環境資源執法協調機制。”就安全生產領域而言，行政機關與檢察機關在重大事故調查的合作機制的演化，也體現出行政執法與刑事司法相互銜接的態勢。1endprint

2. 執法與司法的專項行動。針對環境資源領域犯罪，2014年3月，最高人民檢察院部署開展為期8個月的破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動。2015年2月出臺的《最高人民檢察院關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》，明確要求各級檢察機關加大對能源資源保護、環境污染防治、環境監管等環節職務犯罪的查辦力度，堅決防止涉嫌犯罪案件止步于行政執法環節，嚴肅查處背后國家機關工作人員不作為、亂作為案件，推動完善生態環境監管體系。2015年3月，最高人民檢察院再次做出部署，在全國范圍內開展破壞環境資源犯罪專項立案監督活動，要求各級檢察機關集中力量突出打擊破壞環境資源犯罪。公安部、環保部隨后全文轉發最高檢《關于印發〈全國檢察機關開展“破壞環境資源犯罪專項立案監督活動”和“危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動”的工作方案〉的通知》。2與此同時，近幾年“環評風暴”“執法大檢查”“環境督察”專項行動也十分活躍。形成鮮明對比的是，最高人民檢察院、公安部、國家安全生產監督管理總局很少在安全生產領域聯合開展專項行動。只是在日常司法工作中，地方層面檢察機關作為安委會成員單位介入到安全生產領域的執法活動，并主要以“應邀”參與事故調查的名義開展工作。

二、對現實權力運行模式的理論分析

1. 地方、部門GDP主導的政績觀正在消融，但仍有較大的市場。與這種政績觀及其發展趨勢相匹配的，是“放縱的實用主義法治觀”仍有較大的市場，進而對司法執法邊界產生直接的、實質的影響力。顧培東教授指出：“放縱的實用主義法治觀主要存在于具有一定位勢的權力主體，尤其是主政一方事務的黨政要員。由于人治傳統的深刻影響，加之黨政權力與司法權、執法權之間合理的權力格局尚未實際形成，政治民主生態亦不夠完善，在‘維穩及‘反腐壓力較大、經濟發展矛盾較為突出的背景下，放縱的實用主義法治觀在當下中國社會中的實際影響尚無法低估。特別是，這種法治觀往往直接與權力相結合，很容易借助權力的運行而體現為具體實踐。”3典型的表述就是地方黨政領導“一崗雙責”“黨政同責”。在這種責任體系下，執法與司法呈現出你中有我、我中有你、相互試探甚至互相妥協的樣態也就不難理解了。

2. 風險社會刑法理論的濫觴。20世紀以來，隨著風險成為現代社會的重要特征，刑法理論及體系經歷了重大的變遷。正統刑法理論及其體系面臨來自刑事實踐的嚴峻挑戰。基于這種現狀，有學者指出刑法領域現有的研究狀況是內在視角的研究范式的結果，該范式過于注重規范體系中危害與罪過等內在變量的探討，忽視社會性的外在參數對刑事立法與刑法理論的構造性影響。應以公共政策為切入點，從規范之外為刑法研究尋找一條新的路徑，由外在視角審視刑法規范演變的實質，對現代社會中刑法的角色，即刑法作為國家控制風險的工具做出較為確切的定位與評價。4在這種思潮的影響和推動下，2011年5月1日施行的《刑法修正案（八）》，以“污染環境罪”取代1997年刑法規定的“重大環境污染事故罪”，并將原來規定的“其他危險廢物”修改為“其他有害物質”，從而擴大了污染物的范圍；將“造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”（結果犯）修改為“嚴重污染環境”（行為犯），從而降低了入罪門檻。2013年6月“兩高”發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》首次界定了“嚴重污染環境”的14項認定標準。但并未解決有關大氣污染犯罪取證難的問題，對危險廢物犯罪產業化跡象的處理的爭議也未明確。為此，“兩高”于2016年底制定了新的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，全面修改和完善了2013年解釋規定的不足。明確了非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、環境監管失職罪定罪量刑的具體標準；明確了破壞環境質量監測系統的定性及有關問題；明確了監測數據的證據資格。該解釋第十二條明確規定，環境保護主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據，在刑事訴訟中可以作為證據使用。公安機關單獨或者會同環境保護主管部門，提取污染物樣品進行檢測獲取的數據，也可以在刑事訴訟中作為證據使用。

中共中央、國務院《關于推進安全生產領域改革發展的意見》中提出，“研究修改刑法有關條款，將生產經營過程中極易導致重大生產安全事故的違法行為列入刑法調整范圍”。目前，刑法條款尚未有重大修改，但最高人民檢察院、公安部于2017年4月聯合下發《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（一）的補充規定》，對2008年立案規定作出了修改和完善，其中就明確了不報、謊報安全事故案的立案追訴標準。

3. 執法“不得不”與“不必要”。環境保護、安全生產領域的問題成因十分復雜，執法狀況是其中的一個重要因素。申言之，執法的實然狀態與應然狀態之間存在著差異。執法的現實圖景由“傲慢”逐漸轉變為“審慎”，其深層次的機理是什么？莫紀宏研究員指出，在尋求價值論意義上的應然性的確定性的過程中，“合并同類項”與“排除法”是在邏輯上可以采用的兩種有效的求證路徑。合并同類項， 意指尋找最低限度的相似性；排除法，即尋找與“應該”相斥的邏輯對應項，即對應然性的否定程度。前者表現為通過價值論體現出來的“不得不”。呼吸、吃飯、喝水、睡覺對于自然人而言是“不得不”為的，這些行為超越主體性，因此，構成了價值判斷上的“應該”。人應該呼吸、吃飯、喝水、睡覺，是作為主體的自然人的最低限度的應然性，也是人權理念的邏輯基礎。也就是說，“不得不”是超越主體性的，是主體對應然性的最低限度的選擇。后者的邏輯形式是“不應該”，是模糊易變的， 受價值判斷主體的喜好、愿望的支配。1 環境保護、安全生產領域的執法由“傲慢”逐漸轉變為“審慎”，可以從“不得不”和“不應該”中獲得闡釋。隨著國家對環境保護、安全生產的日益重視，責任體系的不斷健全，國家反腐敗的強力推進，加之環境保護、安全生產工作成效的顯性化特征（事故的發生，將導致責任的倒查，這一點，在安全生產領域表現尤為明顯），導致行政執法在理念、方式、程序上“不得不”“審慎”，并以力求廉潔為其底線。而在現實經濟發展水平和產業結構等諸多因素的交叉影響，使執法在“不應該”與“應該”之間糾結徘徊。endprint

4. 政治體制改革、司法改革中的檢察權變遷。2016年10月27日，十八屆六中全會公報指出：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。”同年11月7日，中共中央辦公廳公布了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在上述3省、市設立各級監察委員會。從試點情況來看，檢察機關的反貪污賄賂和反瀆職侵權部門將轉隸到新成立的監察委員會。在這種背景下，檢察職能的邊界及檢察權的運行模式面臨著重新設計、整合和完善。加強對執法特別是環境保護、安全生產等關系國計民生的執法領域的監督，將成為檢察職能調整的重要探索路徑。針對環境保護、安全生產領域的執法監督，傳統的檢察職能主要體現在：（1）直接對國家工作人員貪污賄賂瀆職犯罪立案偵查和預防；（2）對公安機關的立案監督；（3）對刑事案件的審查逮捕和公訴。在職務犯罪偵查職能移轉到國家監察機構之后，檢察機關與行政執法機關的法律聯結點由多元變為單一，由直接的聯系變為間接的關聯，對于行政執法行為的監督方式、手段及效果評估等方面都面臨著新的課題。

5. 對環境權的研究有待深化。實踐中承載著快速應對環境問題使命的“法律工程”思維模式，導致環境法研究中不同維度、不同面向上的“權利”不斷出現。具體表現在：一是對景觀、眺望等非傳統的環境權的司法保護薄弱。二是對具體個案中通過司法裁判完成的環境治理在時間和空間上并不具備明顯規律性，而裁判的準繩最終被交付給了政治判斷。比如對噪音污染類案件的司法裁判呈現出極強的“多樣性”。三是地區經濟發展水平和產業的差異化，導致環境權與生存權之間的矛盾并進而直接導致司法裁判的形成。加上應對環境突發事件的“打補丁”式的環境問題應對策略使環境權利的保障呈簡單的“問題—對策”型。1這些因素累積到一起，致使我國環境權的研究比較薄弱，進而影響到執法與司法領域。

三、司法執法邊界二元化

在環境保護、安全生產領域，主要是通過對公民權利的救濟而間接對執法權進行監督，還是以對執法權的監督為核心而間接對公民權利進行救濟？這兩個方面，何者是第一位的，何者是第二位的，是分析司法執法邊界不可回避的問題。通過司法執法的現實權力運作的理論分析，我們發現，檢察、審判機關與執法的邊界模型呈現出不同的樣態：檢察機關應以對執法權力的監督為核心從而間接實現對公民權利的救濟展開司法敘事，審判機關應以對公民權利的救濟為核心從而間接對執法權力的監督展開司法敘事。

此外，應該注意到，由于執法處于司法的前端，對于司法個案的信任危機不能簡單地歸結于來自司法或者立法單一方面，而應該放在法治體系中加以整體性考量。正如有學者在評論“天津老太趙春華擺射擊攤被判非法持有槍支罪”案件所指出的，“一審判決引發的司法信任危機，表面上看來是由于機械司法造成的，但其根源確是由于執法機關沒有嚴格執法，進而導致公眾對于槍支管理的認知標準和國家立法標準之間產生了嚴重偏差造成的。執法不嚴，進而導致公眾未能夠嚴格守法，甚至因此悄然改變國家法律的操作標準，并借實際操作標準指責國家立法有誤、司法判決不公，是當下很多司法案件折射出來的中國法律運行的系統性危機。化解類似危機引發的司法難題最為關鍵的環節還在于嚴格執法，而不是簡單地訴諸于修改法律、指責司法不公。”2

在司法執法二元化的基本框架下，當下應重點考慮以下幾個方面：

1. 符合憲法秩序的要求。現行《憲法》第一百三十一條規定： “人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”第一百三十五條規定： “人民法院、人民檢察院、公安機關辦理刑事案件，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執行法律。”但上述規定的意旨在于保證司法權的獨立行使，而并不關涉行政與司法的合作關系問題。此外，《立法法》第八條規定訴訟制度、犯罪與刑罰制度均屬于全國人大及其常委會法律保留范圍，而現有的“兩法銜接”制度試驗卻是以行政法規、地方性法規、司法解釋甚至規范性文件為制度載體，有必要從憲法秩序的角度來重新審視對兩法銜接的法律制度安排。

2. 進一步激活法律、黨內法規中的存量資源。“存量資源”這一概念主要意指政治制度的發展與建構， 須基于和充分利用本國已有的政治資源， 才可能穩定地、持續地以較低成本實現較高政治績效。3從民事公益訴訟試點、行政公益訴訟試點情況來看，截至2017年5月份，各試點地區檢察機關共辦理訴前程序案件6952件，占全部公益案件的88%以上，其中行政公益訴訟訴前程序案件6774件，除了未到一個月回復期的有935件外，行政機關糾正違法或者主動履行職責的4358件，占75%。也就是說，3/4的行政機關在行政公益訴訟的訴前程序當中糾正了違法行為，履行了法定的職責。1“訴前程序”的設計，是存量資源的典型盤活和運用。在司法對執法的監督過程中，我們還有很多的存量資源需要激活。比如，在生態環境損害責任追究體系/鏈條中，司法機關應認真研究與《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》19條的對接，充分運用、不斷完善檢察建議等形式，加強與國家監察機構、組織人事部門的工作對接。

3. 建立與區域性治理相適應的跨區域司法機關（構）。“十三五”規劃綱要提出，實行省以下環保監測監察執法機構垂直管理，探索建立跨地區環保機構，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式。環境生態系統的整體性、環境介質的流動性以及自然資源的公共屬性，決定了環境治理必須打破傳統行政區劃的界限，按照流域或生態系統等進行統一管理。針對環境生態系統的特點以及對跨地區環保機構的設置的新動向，我們必須將傳統地建立在與行政區劃高度統一基礎上的地方法院、檢察院，重組或構建成跨行政區劃的專業特色的司法機關或機構。

4. 司法解釋與規章規范“互相關照”。目前，刑事司法解釋與行政規章規范之間還存在很多的脫節甚至相互沖突的地方。以《刑法》第一百三十四條對重大責任事故罪的認定情節為例，該條將重大責任事故罪的情節區分為“發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果”和“情節特別惡劣”兩檔。在第一檔中，最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》認定的“發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果”，具體包括死亡1人以上或者重傷3人以上，或者造成100萬以上直接經濟損失等三種不同的情形，而根據《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院令第493號），生產安全事故共分為四檔。其中，重大事故是指“造成10 人以上30 人以下死亡，或者50 人以上100 人以下重傷，或者5000 萬元以上1億元以下直接經濟損失”的事故。可見，在危害后果標準的認定上，安全生產行政法規范與刑法規范有著明顯差異。2司法解釋與規章規范之間存在著重要的差異，導致“雞同鴨講”，司法執法無法在同一個平臺上對話。因此，必須全面梳理安全生產領域行政執法規章規范與司法解釋條款。endprint

5. 倡導刑事與行政同步協調的程序規則。十八屆四中全會強調不得“以罰代刑”以及《行政處罰法》中所要求的“不得以行政處罰代替刑事處罰”，其重心在哪里？是強調“刑事責任追究程序的優先性”，抑或是落實“行政執法與刑事司法銜接”程序性的要求？“刑事優先”原則淵源于民事與刑事交叉領域，并且在民事訴訟法中有所體現，但是在晚近的司法活動中，“民事優先”原則得到了一定程度認可。“行刑銜接”中的“刑事優先”原則已經不是鐵板一塊了！“立足于效率與公正以及客觀的法秩序的維護，我們應放棄‘刑事優先原則，代之以‘同步協調原則，即無論是行政執法機關，還是刑事司法機關，一旦發現同一違法、犯罪行為的線索，就先立案、先調查、先處罰，行政執法機關針對涉嫌犯罪行為采取移送而不停止調查及處罰，刑事司法機關針對需要及時采取能力（資格）罰的犯罪行為則商請行政執法機關及時作出處罰決定。”3

6. 司法影響公共政策的形成需要規范。司法影響公共政策，一般的途徑主要為：檢察建議、司法建議、專題報告、調研報告等形式，還有司法活動特別是人民法院行政訴訟裁判對于行政公共政策的直接或間接的影響。對于司法影響公共政策，在認知上存在兩種傾向：一種觀點認為有利于拓展司法參與社會治理的深度廣度，并同時也在有意無意中形成了中國特色的法官造法的“合理邊界”。另一種觀點認為，在合法律性方面，司法建議在建議內容、適用對象、適用條件上已經超越了《民事訴訟法》與《行政訴訟法》的制度預設；在合憲性方面，司法建議存在可能侵越立法權、模糊行政權與司法權權力分工、偏離司法機關審判權能等影響憲法確定的權力結構的問題；在正當性方面，司法建議使司法權保護少數的立場弱化、民主立場被過度秉持，同時，也使司法權承受主動而開放的知識管理風險，這些問題已經背離了司法權性質。1筆者認為，應區分不同類型進行處理。對類似造法形態的公共政策參與形式應予以肯定，而具體針對行政機關的司法建議、檢察建議需要由國家立法機關予以明確，制定《司法建議法》，在這部法律中突出設計與國家監察機構在工作上的對接。在司法建議法出臺之前，應將檢察建議、司法建議、專題報告、調研報告等統一為司法研究專題報告的形式，逐級匯總至最高檢察、審判機關，過濾、提煉、總結，按提案、建議、意見等予以分流。

綜上，本文所展示的我國環境保護、安全生產領域中的執法與司法“權力版圖”，其實是現階段治理策略和政治權力格局之必然體現。我們應當可以預計，司法權力發揮更大影響力的可能性只會越來越大，與之對應的行政權力的運作會越來越規范，更符合生態文明社會和安全社會的需求。這也就是司法執法新邊界呈現的樣態和必然結果。而監察委的成立使兩者關系發生相應變化，這些都有待于我們進行深入的研究。

[責任編輯 李宏弢]

Abstract： Relation between Chinese judicial and enforcing sector， especially their border issue is studied more from a “theoretical” level and focused on a certain field with standard analysis. Based on judicial experience， with environmental protection and safe production perspective as well as a synthetic view， this article combines the reform trial of National Supervisory Committee and the dynamic states of judicial reform， describes the realistic picture of the judicial enforcing border， analyzes the power operation pattern and proposes that the sentence as part of the judicial， and the dialectic structure of investigation agency and enforcing agency should act according to the Constitution， trigger the stock resources in law and regulation of the Party so as to construct a cross regional judicial agency abiding by regional administration and regulate judicial influence on public policy.

Key words： judicial， enforcing， synthetic management， stock resources， borderendprint