中國震后重建的路該怎么走

葉耀先

我與災(zāi)后重建

1970年云南通海地震以后，我就與地震災(zāi)后重建結(jié)下了不解之緣。那一次災(zāi)后重建，讓我感觸最深的是，地震前一家剛剛蓋好的穿斗木架結(jié)構(gòu)房子，由于土坯墻往里倒，一家6口全部遇難。當(dāng)時(shí)一個(gè)農(nóng)民就問，能不能研究出一個(gè)房子，地震倒了不死人？我一直記憶猶新，但是至今還沒有解決方法。1975年海城地震，死亡1300多人，其中700多人是凍死或燒死在抗震棚里。我經(jīng)歷了唐山、通海和海城等多次地震災(zāi)后重建，與美國斯坦福大學(xué)、加州大學(xué)伯克利分校、日本京都大學(xué)等合作研究，出版《地震災(zāi)害比較學(xué)》。2008年汶川地震后，我9次前往災(zāi)區(qū)，介紹震后重建應(yīng)該把握的原則，提出要謹(jǐn)慎對(duì)待異地重建和地震受損房屋利用問題，并對(duì)災(zāi)后重建過程中應(yīng)該注意的事項(xiàng)提出了建議。

1989年大同-陽高地震災(zāi)后重建

在我參加的地震災(zāi)后重建中，印象最深的有兩次，一次是1989年大同-陽高地震，另一次是2008年汶川地震。

大同-陽高地震發(fā)生在雁北貧困地區(qū)，世界銀行貸款3000萬美元進(jìn)行災(zāi)后重建，2年完成項(xiàng)目并提前還貸，其中國家投入的補(bǔ)助并不多。這次重建有4點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得稱頌。

第一，損失評(píng)估。起初，上報(bào)的地震損失從2億多增加到3億多、4億多，最后達(dá)到5.2億元。地方領(lǐng)導(dǎo)說，這個(gè)評(píng)估是在4次現(xiàn)場調(diào)查復(fù)核基礎(chǔ)上，經(jīng)過審計(jì)監(jiān)察部門嚴(yán)格審定，絕無水分。由于評(píng)估結(jié)果會(huì)影響到項(xiàng)目的獲得，地方政府就又組織5個(gè)調(diào)查組再次評(píng)估，經(jīng)過查閱統(tǒng)計(jì)資料和認(rèn)真核算，認(rèn)定損失為3.2億元。世界銀行的代表評(píng)價(jià)說：評(píng)估報(bào)告是中方提供的最好文件，評(píng)估結(jié)果可信，同他們的估算基本一致。這樣嚴(yán)格的地震損失評(píng)估在中國大陸地區(qū)尚屬首次。

第二，建立規(guī)章。項(xiàng)目實(shí)施前，世界銀行制定了《備忘錄和建議》，對(duì)重建內(nèi)容、目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)、異地重建條件和時(shí)間安排等做了詳盡說明，明確項(xiàng)目唯一的最大的風(fēng)險(xiǎn)是高標(biāo)準(zhǔn)重建住房，指出這將可能導(dǎo)致計(jì)劃拖延，建設(shè)費(fèi)用過高，災(zāi)民難以負(fù)擔(dān)等問題，為此強(qiáng)調(diào)重建重點(diǎn)應(yīng)放在地震受損房屋的修復(fù)加固利用，而不是整體新建。這個(gè)具有法律性、可操作的規(guī)章，為執(zhí)行人員提供了準(zhǔn)確的行動(dòng)依據(jù)，保證了重建順利進(jìn)行。

第三，分期重建。前期每戶可建2間住房，償還能力高的可以建3間，償還能力低的只能建1間。宅基地留有擴(kuò)建的余地，需要時(shí)可在后期建設(shè)。災(zāi)民與地方財(cái)政部門簽訂合同，獲得貸款，杜絕了挪用或貪腐。一次世界銀行專家組長到災(zāi)區(qū)檢查 ，發(fā)現(xiàn)有的農(nóng)戶建3間住房，生氣地說不能建3間，后來給他看《備忘錄和建議》，他立即高興地說，沒有問題。

第四，災(zāi)民參與。盡管世界銀行專家曾提出重建時(shí)，在房屋土拱頂?shù)南卤砻婕愉摻z網(wǎng)水泥面層，征求當(dāng)?shù)毓そ场?zāi)民、政府、設(shè)計(jì)院意見后，認(rèn)為費(fèi)錢費(fèi)工，作用不大，沒有采用。當(dāng)?shù)卣蜑?zāi)民是重建主體，通過觀摩和現(xiàn)場會(huì)，重建的土拱房中選擇好的方案，不照搬外地或代替重建。震中堡村要求異地重建，經(jīng)同村民代表討論，不符合《備忘錄和建議》規(guī)定的條件，仍在原地重建。

2008年汶川地震的災(zāi)后重建

汶川地震發(fā)生在高山峽谷地區(qū)，地震引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害特別嚴(yán)重，因此損失非常大，救援過程也極為艱難。舉全國之力，用兩年完成了重建工作，使得當(dāng)?shù)貫?zāi)民的生活得到改善，經(jīng)濟(jì)獲得發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌煥然一新。這次災(zāi)后重建創(chuàng)世界先河，得來實(shí)屬不易。但是，付出的代價(jià)很大，教訓(xùn)也頗深刻，需要“行而后思” 的內(nèi)容主要有以下八點(diǎn)。

第一，重建費(fèi)用。汶川災(zāi)后重建花費(fèi)1.7萬億元，與重建費(fèi)用和地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失8437.7億元之比為2.01。這個(gè)比值，我國以往強(qiáng)震都在0.55～0.87之間，美國則在1.11～1.33之間，日本阪神-淡路地震是1.64。可見，汶川地震災(zāi)后重建是世界上最昂貴的重建。重建過程中，“自力更生、艱苦奮斗、恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園”的方針難見落實(shí)。

第二，重建選址。《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》提出“就地恢復(fù)重建與異地新建相結(jié)合”，但相結(jié)合很難界定，小部分搬走、大部分留下和大部分搬走小部分留下都是相結(jié)合的。重建過程中，北川異地重建溫總理已定，青川、汶川、隴南等地隨后提出異地重建，有半年的時(shí)間處于等待批復(fù)狀態(tài)，重建工作不能啟動(dòng)。如果《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》明確原則上原地重建，并寫清楚異地重建的條件，就不會(huì)有這種情況發(fā)生。

第三，重建時(shí)間。重建時(shí)間從3年縮為2年，難免造成浪費(fèi)和隱患。例如，汶川縣境內(nèi)徹底關(guān)大橋在地震中損毀，重建通車后2個(gè)月13天，部分橋墩橋面再次被滑坡沖垮，導(dǎo)致6人死亡，12人受傷，7輛車墜落，國道213線再次中斷。又如，映秀鎮(zhèn)重建過程中發(fā)生暴雨，造成映秀新城71棟樓房共749戶受災(zāi)，11人死亡，59人失蹤，勘察單位兩次險(xiǎn)情報(bào)告都未引起重視。重建時(shí)間過短，就沒有時(shí)間考慮重建項(xiàng)目選址和場地安全，這是需要認(rèn)真反思的事情。

第四，震損房屋處置。《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》中沒有明確說明如何處置地震受損房屋，后來四川省政府出臺(tái)文件，要求根據(jù)應(yīng)急評(píng)估結(jié)論，通過安全鑒定確定受損房屋是否可以繼續(xù)使用，但是實(shí)際上安全鑒定標(biāo)準(zhǔn)并不是針對(duì)在地震中遭受損壞的房屋，所以并不適用。后來，在“跨越式”發(fā)展思路的指導(dǎo)下，很多可以繼續(xù)利用的受損房屋被大量拆除。

什么樣的房屋可以加固繼續(xù)利用呢？我的意見有三點(diǎn)：技術(shù)上能做、經(jīng)濟(jì)上可行、規(guī)劃上允許。具體來說是，房屋基本保持原有形體，傾斜不超過0.5%～1.0%；加固費(fèi)用不超過重置費(fèi)用的70%～75%；且房屋處于規(guī)劃允許的范圍內(nèi)。按照這3點(diǎn)，災(zāi)區(qū)的很多受損房子是可以加固后繼續(xù)使用的。

第五，安置房。60萬套活動(dòng)板房做安置房，花錢多，又不能建在坡地上。綿竹市最大板房區(qū)安置了5萬多人，占用耕地2000畝，成了臨時(shí)小城鎮(zhèn)。災(zāi)民遠(yuǎn)離生產(chǎn)和生活地點(diǎn)，不利恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園。板房造價(jià)高，出廠400元/平方米，運(yùn)到現(xiàn)場成本增加到1000元/平方米，和新建房差不多。板房用完后剩余價(jià)值只有30%，難以再次使用，最終形成垃圾。彭州市災(zāi)民自建安置房，建筑面積24平方米，材料費(fèi)1800元，政府救濟(jì)2000元，災(zāi)民很歡迎，但未獲推廣。

第六，重建標(biāo)準(zhǔn)高。表現(xiàn)在借機(jī)跨越，縣城規(guī)劃寬馬路、建筑設(shè)計(jì)和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)高，抄搬城市建筑。有些中學(xué)的重建投資1.33～2.7億元。新北川中學(xué)的建校規(guī)模定為5，000人，但實(shí)際只能招到3，000多人。茂縣醫(yī)院新購置的設(shè)備達(dá)到一流標(biāo)準(zhǔn)，但是沒有人會(huì)用，造成閑置浪費(fèi)。茂縣和汶川縣建筑和設(shè)備每年新增運(yùn)行費(fèi)用就分別達(dá)到上千萬和上億元，地方財(cái)力不濟(jì)。

第七，對(duì)口支援。汶川地震的重建由較發(fā)達(dá)省市對(duì)口援建，由于是中央下文，對(duì)口援建投入的重建資金遠(yuǎn)超中央要求，平均實(shí)際投入為中央要求的1.45倍。對(duì)口支援成果累累，但卻滋長了當(dāng)?shù)氐瓤恳乃枷搿Ｔㄗ兂闪耸谌艘贼~，不是造血，而是輸血。災(zāi)后重建的主體應(yīng)該是當(dāng)?shù)卣蜑?zāi)民，可實(shí)際情況是，支援單位帶著人、和材料去，重建完就走了，這是代替重建。代替重建是失敗的重建，最主要的是把“自力更生、艱苦奮斗、發(fā)展生產(chǎn)、重建家園”的重建精神丟了。汶川地震災(zāi)后重建，最大損失不是物質(zhì)和金錢，而是阻隔重建精神向下一代人傳遞。特別是有些災(zāi)民，給他們家修房子，他反問給他們多少錢。這種做法，如果發(fā)展下去，怎么得了？

第八，災(zāi)害信息。汶川地震后33小時(shí)才有災(zāi)害信息傳出來，臺(tái)灣地區(qū)1999年集集地震后1.7分鐘就有地震災(zāi)害信息，日本1995年阪神-淡路地震后30分鐘就發(fā)布災(zāi)害信息，唐山地震則是震后8.3小時(shí)才有。從科學(xué)重建角度來說，震后快速獲知地震災(zāi)害信息，是應(yīng)急救援的關(guān)鍵，對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建至關(guān)重要。

未來中國災(zāi)后重建的路怎么走

我們需要堅(jiān)持走“自力更生、艱苦奮斗、發(fā)展生產(chǎn)、重建家園”的可持續(xù)重建道路。可持續(xù)重建就是重建過程要符合“資源利用效率最高、對(duì)環(huán)境影響最小、對(duì)生物種群最好的‘三最原則”。走這條路，我們的重建效率和重建質(zhì)量一定會(huì)是很高的。

怎么做到呢？首先要吸取世界各國地震災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從事實(shí)中總結(jié)，實(shí)事求是，讓事實(shí)說話，尋求真理。其次是對(duì)地震災(zāi)害信息采集與傳遞、地震災(zāi)情預(yù)估、地震烈度估計(jì)偏低應(yīng)對(duì)策略、活動(dòng)斷層識(shí)別和規(guī)劃避讓、震后重建決策、震后火災(zāi)與消防以及地震巨災(zāi)保險(xiǎn)等問題進(jìn)行深化研究。第三是立法建章，在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，制定《地震災(zāi)后重建法》和《地震災(zāi)后重建條例》，讓內(nèi)容具有可操作性。endprint