廣東省城鎮土地利用特征分析

黃銀華，陳進棟

（1.廣東國地資源與環境研究院，廣州 510075；2.廣東省生態環境技術研究所，廣州 510650）

土地利用是人類采用相關技術手段，有目的、有計劃地開發和利用土地資源，將土地自然生態系統改變成人工生態系統的一種活動。近年來，隨著經濟社會的快速發展，城鎮化、工業化進程加快，我國城鎮土地利用狀況也發生了翻天覆地的變化，城鎮用地的規模、用地的結構都不斷發生變化。做好城鎮土地利用數據分析，有助于人們及時掌握區域城鎮土地利用現狀、潛力，從而為城鎮建設和可持續發展提供參考。

一個地區的土地利用結構狀況在很大程度上反映了該地區自然資源及社會經濟發展的結構狀況[1]。因此，研究土地利用結構特征及其時間變化是研究一個地區自然條件、資源和社會經濟發展區域結構及其優化配置的重要途徑之一，對于區域產業布局、土地合理利用具有重要的指導意義[2-3]。改革開放40年來，廣東省的經濟建設和社會發展取得了顯著成就，一直位居全國前列，2017年，廣東省GDP已達8.99萬億，連續29年位居全國首位，人均GDP8.1萬元。經濟社會發展處于加速發展時期。但是，廣東省人多地少，人地矛盾的問題依然突出。因此，研究廣東在城鎮化發展過程中的土地利用問題，對于科學規劃其城市發展方向，提高全省城市土地集約利用度，打造宜居城鎮，促進土地資源的可持續高效利用，促進全省經濟社會的可持續發展具有十分重要的現實意義。

1 城鎮土地利用供需關系合理性評價標準

2010年，住房和城鄉建設部頒布出臺了《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）。該標準從我國人多地少的實際出發，滿足城市經濟社會可持續發展與環境建設的基本用地需求，規定了規劃編制時的建設用地結構、規劃現狀城市人均建設用地指標、規劃人均單項建設用地指標等標準。

1.1 現狀、規劃人均城市建設用地規模

要求新建城市的規劃人均城市建設用地指標應在85.1～105.0 m2/人內確定。根據建筑氣候區的不同，人均居住用地面積指標分別為：I、II、VI、VII氣候區，為28.0～38.0 m2/人，III、IV、V氣候區為23.0～36.0 m2/人。并規定對已有的城市進行規劃時，其人均建設用地指標應以現狀建設用地的人均水平為基礎，根據人均建設用地指標級別和允許調整幅度確定。邊遠地區、少數民族地區以及部分山地城市、人口較少的工礦業城市、風景旅游城市等具有特殊情況的城市，應當專門論證確定規劃人均城市建設用地指標，但上線不得大于150.0 m2/人。

1.2 規劃建設用地結構

根據《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）要求，居住用地占城市建設用地的比例應在25.0%～40.0%；公共管理與公共服務設施用地占城市建設用地的比例應在5.0%～8.0%；工業用地占城市建設用地的比例應在15.0%～30%；道路與交通設施用地占城市建設用地的比例應在10.0%～25.0%；綠地與廣場用地占城市建設用地的比例應在10.0%～15.0%。

2 廣東省城鎮土地利用分析

2.1 土地利用結構分析

2017年，廣東省經國務院和省政府批準的城鎮建設用地，總面積為15 250.48 hm2（耕地4 465.62 hm2），占批準用地總面積的36.97%；城鎮村建設用地9 612.49 hm2，（耕地2 359.45 hm2），占批準用地總面積的63.03%。從所批準的用地結構類型來看，單獨選址建設項目5 637.99 hm2，其中，交通設施用地4 935.39 hm2、水利657.04 hm2，能源用地11.56 hm2。

國有建設用地供應情況如下。2017年，全省建設用地供應總量為38 096.96 hm2，其中，工礦倉儲用地7 027.08 hm2，住宅用地4 960.98 hm2，商服用地1 118.98 hm2，公共管理與公共服務用地11 812.17 hm2，交通運輸用地11 741.24 hm2。公開數據顯示，2017年廣東省公共管理與公共服務用地所占比例最大，占2017年國有建設用地供應量的31%，商服用地、水利用地、能源用地較少。

2.2 工業用地面積與對應工業產值相關性分析

2017年，全省工礦倉儲用地7 027.08 hm2，同期，廣東省工業總產值為38 598.55億元，單位工礦倉儲用地總產值為5.49億元/hm2。2017年，全國建設用地中，工礦倉儲用地12萬hm2，同期第二產業增加值為334 623億元，單位工礦倉儲用地總產值為2.79億元/hm2，土地集約程度較高。

2.3 商服用地面積與對應第三產業GDP相關性分析

2017年，廣東省商服用地1 118.98hm2，同期，廣東省第三產業總產值為47 488.28億元，單位商服用地總產值為42.44億元。2017年，全國商服用地為3.09萬hm2，同期，全國第三產業增加值為427 032億元，單位商服用地總產值為13.81億元。

2.4 廣東省建設用地指標與國家標準比照分析

據統計，截至2017年底廣東省常住人口為11169萬人。另外，《廣東省土地利用總體規劃（2006-2020年）》主要指標調整表所公布的數據顯示，全省城鄉建設用地規模為160.23m2/人，超過了國家規定的指標。

綜上，廣東省工業用地面積和商服用地面積的集約程度均較高，分別高出全國平均水平的96.77%和207.31%。可見，第三產業高度發展的廣東在商服用地單位總產值處于全國領先位置。

3 廣東省城鎮土地利用對策建議

國土資源部印發的《國土資源“十三五”規劃綱要》指出，要“提高土地資源節約集約利用水平，嚴格核定各類城鎮新增用地”，要嚴格按照“盤活存量建設用地”“健全節約集約用地控制標準”的要求，做好全省城鎮土地利用。

3.1 進一步優化土地利用結構

從前述分析來看，廣東省城鎮土地利用結構的比例不夠協調，公共管理與公共服務用地、住宅用地、工礦倉儲用地的占比偏高，商服用地產值較高，但商服用地、水利用地、能源用地占比較少。新時代，全省城鎮土地利用應堅持“分類指導”“有保有壓”的原則和要求，增加對商服用地、高新技術產業等高用地產值類型的土地利用供給，促進全省區域經濟結構的調整和產業結構的優化升級。對不符合產業政策、能耗大、污染重、低水平的重復建設項目要嚴格控制土地供給，通過優化調整土地利用結構，促進經濟結構轉型升級[4]。

3.2 進一步強化生態城鎮建設

按照“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，大力推進“資源節約型、環境友好型”社會建設，加大區域生態環境整治力度，強化生態城鎮建設，著力提升城鎮工業區、商業區和居民區的綠地面積，提高全省城鎮綠化率。加強土地利用整治力度，采取有效措施強化城鎮的生化垃圾、工業污染的治理力度，大力推進環境影響評價制度，做好工業“三廢”處理，加大工業園區的環境治理能力建設，從源頭上減少污染，加強生態環境保護，打造宜居型城鎮生活發展空間。

3.3 進一步加大土地節約集約利用

隨著城鎮化進程的加快，城市人口不斷增加，城鎮土地利用供需矛盾長期存在。加大全省土地利用現狀調查，優先使用存量土地，適度加大市區土地立體利用空間。完善土地節約集約利用的綜合評價體系，根據全省城鎮土地利用現狀，因地制宜地做好土地利用，實現土地利用的經濟效益、社會效益和生態環保效益的有機統一。