雷宇：打贏藍天保衛戰需持之以恒努力

文 劉建珍

十月中下旬，全國部分地區遭遇了今年秋冬季首次明顯空氣污染，尤其是京津冀地區受到幾次重污染侵襲。空氣污染問題再度被熱議和關注。如何應對今年大氣污染治理挑戰？京津冀地區如何精準實施“一市一策”“一廠一策”？怎樣構建打贏藍天保衛戰的長效機制？帶著諸多公眾關注的熱點問題，記者日前專訪了生態環境部環境規劃院大氣環境規劃部副主任雷宇。

“這個秋冬季一定要引起高度重視，否則可能與上一個秋冬季有一定差距”

中華環境：請您介紹下今年秋冬季的全國空氣質量狀況。

雷宇：根據中國環境監測總站的統計，今年1-9月份，形勢比較好。PM2.5濃度繼續保持下降趨勢，空氣質量優良天數有所增加，前三季度的總體形勢比較好。但到了秋冬季，空氣質量改善還存在一定壓力。

壓力主要來自三個方面。第一，我們的經濟活動同比有所增長。前三個季度同比去年，不管是火電發電量、煤耗量，還是鋼鐵、水泥這些基礎工業產品的產量，增長趨勢都比前幾年要高。生產活動的進一步增長，會對減排造成一定壓力。第二，氣象條件可能不如去年好。去年秋冬季，以京津冀及周邊地區為代表，空氣質量改善幅度很大，主要原因是人努力，老天也幫了不少忙。上一個秋冬季的氣象條件較前幾年，對大氣環境是有利的。今年氣象條件一旦不像去年那么有利，我們就需要把這部分氣象不利因素通過強化減排補回來，這就帶來一部分壓力。第三，上一個秋冬季，尤其是去年第四季度，是“大氣十條”收官之際，一般最后的考核年，大家都憋著一股勁，努力達成目標。今年這股勁能不能像去年一樣足，也不敢完全保證。所以從三方面來看，今年大氣環境治理存在一些壓力。

我們要有信心，前三個季度是比較樂觀的，總體看，全年的大氣環境形勢也比較樂觀，但是這個秋冬季一定要引起高度重視，否則可能與上一個秋冬季有一定差距。

“末端減排空間越來越小，當前難度最大的問題是幾個結構怎么調”

中華環境：今年大氣污染防治的重點和難點有哪些？我們該如何應對？

雷宇：《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》已經把目前存在的難點做了詳細的梳理和分析。總體而言，最大的難處在于末端減排的空間越來越小，我們要更多的動一些治本的東西，即調整結構。當前難度最大的問題是幾個結構怎么調。

第一，產業結構。去年產業結構調整，非常重要的舉措是“散亂污”治理。今年我們從“散亂污”上獲取的、能挖掘的空間更有限了，今年的重點是如何延續去年的經驗，關掉一些對經濟貢獻相對較小但污染水平高的行業或者企業。產業結構調整，不能簡單關停企業，不能簡單以行政命令去強推，而應制定相關的政策、標準去引導，這是有難度的。另外，通過市場選擇來實現產業結構調整，把治污成本內部化，這需要一定時間。產業結構調整能否見效取決于很多因素，包括執法能否公平、到位，避免劣幣驅逐良幣，還包括市場機制能否發揮作用。

第二，能源結構。能源結構調整面臨的最大問題，是今年的清潔取暖能夠推進到什么程度。上一個秋冬季，我們在推進清潔取暖的過程中發現了諸多困難，包括部分時段、部分地區天然氣供給量不足，不能及時保障供暖等，造成了一些比較困難的局面。系統推進今年的清潔取暖工作，還需要破解氣源電源保障、各地配套措施落地、經費落實等一系列難題。

第三，交通結構。目前交通結構調整的核心難點是如何做好公轉鐵（公路運輸向鐵路或者水路轉移）。公轉鐵的關鍵是解決便利性和經濟性問題。如果鐵路運輸一直比公路運輸貴，公轉鐵就很難，那怎樣把價格機制理順？這就需要通過更好的法律和標準、執法和經濟政策，消除通過違法降低成本的不公平競爭因素，比如超載行為等，把這方面的導向樹立起來，才能推動我們的交通結構改善。

我認為，這三個是今后我們改善空氣質量面臨的比較大的難點。

另外，當前還面臨著強化精細化管理問題。我們現在已經有微站、網格化監管等技術，針對京津冀及周邊地區和汾渭平原地區提供了“一市一策”跟蹤對接的技術支持，但這些技術怎樣跟實際管理工作結合得更好，更緊密？我們從去年就發現了這方面的問題。比如精細化管理方面，空間分辨率提高了，但是信息的準確程度，以及根據信息進行綜合判斷的能力卻跟不上。我們在非常小尺度的地方，在判斷主要空氣污染問題及提出解決手段等方面仍然是欠缺的。這部分短板，我們需要補上。這都是今年的重點和難點。

中華環境：您談到的這些政策實施、機制構建等工作，目前進展如何？

雷宇：這些都在推進。比如我們要求各地研究“三線一單”，各地可以根據自身環境狀況和工作重點，建立負面清單，負面清單里的行業應逐漸做小，這樣負面清單就成為調整產業結構的一個重要依據 。

交通結構調整方面，10月9日，國務院辦公廳正式發布了《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018—2020年）》其中有非常具體的措施。該行動計劃要求，以深化交通運輸供給側結構性改革為主線，以推進大宗貨物運輸“公轉鐵、公轉水”為主攻方向，加快建設現代綜合交通運輸體系，有力支撐打贏藍天保衛戰、打好污染防治攻堅戰。

能源結構調整方面，今年7月，生態環境部、財政部、住房城鄉建設部、國家能源局聯合發布《關于擴大中央財政支持北方地區冬季清潔取暖城市試點的通知》。今年清潔采暖，中央財政經費加大了支持力度，支持范圍也擴大到“2+26”所有城市及汾渭平原的部分城市。

“京津冀地區，區域協同方面的政策和管理模式在未來幾年會逐漸形成”

中華環境：京津冀一直是大氣污染治理的重點區域，在生態環境部的三定方案中，大氣環境司加掛了京津冀及周邊地區大氣環境管理局的牌子，您認為，這將為該區域大氣污染治理帶來哪些新變化？

雷宇：黨中央、國務院對大氣治理非常重視。為推動完善京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控協作機制，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組調整為京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組，國務院副總理韓正任組長。

生態環境部設京津冀局，可能會強化該區域大氣污染防治協調管理方面的工作。原來是生態環境部發布大氣治理總體要求，各個省根據自己的實際情況和理解去落實。但目前大家真正協調推進又行之有效的是重污染天氣預警及應對，其他在區域協同方面聯合開展的工作其實是比較有限的。

我比較期待京津冀局成立后，推動幾方面的工作。一是探索統籌區域協同工作的模式。比如統一區域管理標準，包括統籌區域最低排放標準、統一執法和管理的嚴格程度等。二是從區域層面開展一些政策研究。比如，建立比較一致的區域經濟激勵機制，通過財政轉移支付或者對標桿企業進行獎勵，把要求統一了，大家一起往前走。一系列新的政策和管理模式，在未來幾年可能會逐漸形成。

“‘一市一策’給了地方更多選擇決策的余地，但對其自身的技術要求更高了”

中華環境：生態環境部日前發布了《京津冀及周邊地區 2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，相較于8月初的征求意見稿，有多處治理目標調整，主要是降低了省市地區內在產業和能源結構調整方面的任務。有人擔憂這種調整會引起空氣污染反彈。這種擔憂有無必要？

雷宇：不至于。實際上，并沒有降低地方的大氣治理任務。只是，原來統一要求如何做，現在不再統一要求怎么做，但必須完成下達的任務指標，工作還得去做。比如錯峰生產，沒有統一要求必須都要錯峰30%或者50%，但各地可以根據影響其空氣質量的主要行業進行錯峰。我們現在更關心達到的效果，具體是通過錯峰還是其他措施來實現，方法的選擇權更多留給了地方。

“一市一策”，增加了地方采取措施的自由度，但并沒有放松對其空氣質量改善的目標要求。有些地方工業污染為主，就主抓工業，有些地方揚塵污染為主，就主抓揚塵。這樣做，一方面給了地方更多選擇決策的余地，另一方面，對地方自身的技術要求更高了，每個城市必須能夠判斷、尋找出自己的大氣治理短板，并在落實中彌補短板，這要求地方具備更高的“一市一策”跟蹤研究水平。

中華環境：可能會有人擔心，沒有統一要求，各地對環保工作會不會懈怠？

雷宇：目標還在那。這就像，以前有人盯著你做作業，要求必須考多少分。今年不再盯你寫作業了，但還是要求你考多少分。有人會擔心，這樣是不是就考不了好分數了？我們是有考核問責的，通過分數做硬指標考核，考不到這個分數你就留級，就退學。

如果實現不了既定的大氣治理目標，甚至既沒實現目標，排名又靠后，我們將采取量化問責措施，從嚴從快落實約談、一崗雙責、黨政同責、失職追責等措施，地方政府會考慮到這些方面的因素而寧愿把大氣治理工作做到位。

“落實‘一市一策’‘一廠一策’，首先要制定并執行接地氣、可實施的相關政策”

中華環境：如何確保大氣污染治理從“一刀切”到“一市一策”“一廠一策”的精準執行？

雷宇：精準執行，很難用一句話來描述。上層的政策在基層執行不到位，一般有三類情況：第一，不敢做；第二，不想做；第三，不會做。

不敢做，往往是有時候不同政策指向不一致，或者地方對政策的理解不到位，這樣有的地方會比較糾結，怕多做了工作反而挨批評、擔責任；不想做，往往是有的同志怕麻煩，國家、省廳說了什么我就做什么，不說的堅決不主動去做；不會做，就是專業技術能力跟不上要求，比如分辨不出企業的污染治理水平差異，干脆對污染重的企業和控制較好的企業一刀切。

針對這三類情況，有三類解決方案。

對不敢做的，要建立盡職免責機制。在制定“一廠一策”或者“一市一策”的過程中，給予基層工作人員足夠保護，只要盡職去做，就給予保護。

對消極怠工不想做的，需要去辨識，推動其主動開展工作。可以通過空氣質量排名等一些手段來推動其往前走，同時建立健全失職問責追責機制。

對不會做的，要發揮各科研團隊在地方的支持作用，在技術上提供解決手段。

落實“一市一策”“一廠一策”，首先要制定并執行相關政策。制定的政策一定是接地氣，可實施的，在法律法規上沒有任何執行上的問題。另外，我們去年在“2+26”城市推行的秋冬季“一市一策”、錯峰生產、應急減排的“一廠一策”，其中有一些比較好的經驗，建議大家多交流，爭取一年比一年好。

中華環境：生態環境部2018-2019年藍天保衛戰重點區域強化督查過程中，發現了許多涉氣環境問題，甚至有企業拒絕檢查，如何應對這種問題，確保追責到位，整改到位？對此類企業應如何強化后續監管？

雷宇：解決這些問題，需要從三個方面入手。

第一是基層工作人員的管理能力要跟上。有些基層環保工作人員對企業治污了解不夠深入，業務能力不強，就沒有辦法識破一些企業的問題。之所以現在才發現一些深藏的問題，就是因為我們強化督查，各地之間交流，有些業務能力很強的工作人員會發現其他地區存在的問題。要解決問題就要先提升自身管理能力，才能將這些涉氣問題納入視野，隨時監管，督促整改。

第二，執法的嚴肅性和違法成本要提高。《環保法》和《大氣法》，對違法處理力度已有明顯提升，但還要在加強執法、加大處罰力度、提高違法成本上下功夫。

第三，開發推廣新技術應用。強化管理不能僅僅依賴人海戰術，除了常規的監管手段，還要充分發揮大數據高科技的作用。例如，之前監管企業是否超標，需要半年做一次采樣檢查，有在線監測之后，工作人員能隨時監測企業有無超標。當前，衛星遙感監測、用電量數據分析等監管手段的納入，也在一定程度上抑制了企業的違法行為。同理，如果基層管理者能通過其他技術手段了解企業狀況，實現隨時監管，將有效發揮對企業的約束作用。

“構建藍天保衛戰的長效機制，必須著眼于中長期”

中華環境：如何構建打贏藍天保衛戰的長效機制？

雷宇：長效機制不是這半年就能夠構建的，得慢慢來。

第一，要提高大家的認識。構建藍天保衛戰的長效機制，必須讓大家著眼于中長期。我們必須清晰地認識到，改善生態環境的目的，不是解決上級一時半會兒的考核壓力，而是為了我們自身的發展。我們還要認識到，空氣質量是我們一個突出的短板，這個短板到了2020年打贏藍天保衛戰后，也僅僅是保衛住而已，離實現最終的改善，還非常遠。去年我國PM2.5平均濃度是43微克/立方米，京津冀地區是70微克/立方米左右。我們的二級標準是35微克/立方米，但世界衛生組織的標準是10微克/立方米，差距很大。所以建立長效機制，首先大家要認識到差距很大，需要長時間的努力才能改善。我們要保持戰略定力，有持之以恒去努力的決心。

第二，事權的劃分要進一步完善。隨著管理機制調整，事權的劃分也要逐漸順應這種調整。長效機制怎樣才會有效？每個人都明確自己在這個大機器里面的位置，并做好自己的工作，這個機器就能夠往前走。所以明確事權最核心的是，在整個管理體系中，把各個層級需要負的責任，需要實現的目標理清楚，這是非常重要的一件事情。生態環境部、各省生態環境廳、各個城市、基層，每個層級的核心任務是不一樣的。另外，生態環境部門與其他部門之間的事權劃分，也是需要長時間去構建的過程。

第三，通過市場建立推進結構調整的長效機制。長效機制的建立一定是要通過市場或者一個類似機制去推進，而不是靠行政命令。行政命令不是長效機制，行政命令抓得緊就管用，稍一松懈，可能就失效。長效機制是只要把這個體系都制定好了，大家進來了，即使什么都不管，體系也會正常往下走，這是市場決定的。另外，要多措并施，對積極治污者形成有利的市場導向機制。比如空氣質量改善，跟生態補償或財政轉移支付銜接起來；空氣質量改善得快的地區，能得到更多實惠，提升其行動積極性；企業如果做到行業標桿，研發更多更好的大氣治理技術，或者實現更好的污染控制水平，在市場競爭中將獲得相對優勢，我們要形成這種有利的導向機制。

第四，用好法律武器。長效機制需要法律法規的執行來保障推動。今年新一屆全國人大第一個執法檢查是大氣執法檢查，檢查報告中提出了一系列我們執法層面存在的不足和改進之處，這是很好的信號，希望通過加強執法，把法律這個武器用好，來保障藍天保衛戰長效機制的建立。