長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水污染防治領(lǐng)域行政公益訴訟對(duì)象初探

文 鄒鯤

“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”發(fā)展戰(zhàn)略不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更是生態(tài)文明建設(shè)的需要，“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”主要涉及行政管理部門(mén)的職責(zé)協(xié)調(diào)和落實(shí)。我國(guó)負(fù)有水管理職責(zé)的部門(mén)眾多，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟提出了新的要求。

2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中首次提出“推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”。十余年來(lái)隨著我國(guó)“生態(tài)文明”國(guó)家戰(zhàn)略的確立，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度正式寫(xiě)入法律，實(shí)踐工作如火如荼在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展起來(lái)。“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”發(fā)展戰(zhàn)略不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更是生態(tài)文明建設(shè)的需要，“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”主要涉及行政管理部門(mén)的職責(zé)協(xié)調(diào)和落實(shí)。我國(guó)負(fù)有水管理職責(zé)的部門(mén)眾多，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟提出了新的要求。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的發(fā)展

黨的十八屆四中全會(huì)所作《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015 年 7 月 1 日《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》基礎(chǔ)上進(jìn)行的行政公益訴訟改革試點(diǎn)。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，最高人民檢察院和最高人民法院先后出臺(tái)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)范依據(jù)基本確定。2017 年 6 月 27 日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉和〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》正式通過(guò)，明確規(guī)定人民檢察院有權(quán)在“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓”等領(lǐng)域提起行政公益訴訟。數(shù)據(jù)表明，檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟啟動(dòng)三年來(lái)，案件線索高度集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域——2017年6-11月間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)收集的12103件公益案件線索中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域8151件，占67.35%。

2016年1月5日，習(xí)近平總書(shū)記在重慶推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的講話首次提出長(zhǎng)江流域11省市要協(xié)同發(fā)展“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”。2018年4月26日，在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上（武漢）習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)新形勢(shì)下推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，關(guān)鍵是要正確把握整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)持共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)改革創(chuàng)新、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、規(guī)劃引導(dǎo)，以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。以上發(fā)展戰(zhàn)略思想可見(jiàn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”主要圍繞水體保護(hù)和污染防治展開(kāi)各項(xiàng)工作的貫徹落實(shí)。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略下，明確負(fù)有水污染防治管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟權(quán)力的基礎(chǔ)。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水污染防治行政公益訴訟的對(duì)象

我國(guó)在水污染防治管理領(lǐng)域已基本構(gòu)建“最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)體系”

《憲法》第26條規(guī)定國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》不僅規(guī)定了污染防治的一般事項(xiàng)，而且就水污染防治作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。該法要求，加強(qiáng)對(duì)水的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度;防治水土流失、水體富營(yíng)養(yǎng)化和水源枯竭。該法同時(shí)要求在財(cái)政預(yù)算中安排專(zhuān)項(xiàng)資金，以支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理等。2018年1月1日正式實(shí)施的《水污染防治法》作為水污染防治領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)立法，對(duì)水污染防治的原則、管理體制、制度、措施等方面作出了全面規(guī)定。

此外，我國(guó)涉及水污染防治管理的法律規(guī)定還包括：《中華人民共和國(guó)水土保持法》（2010）、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（2013）、《中華人民共和國(guó)水法》（2016）、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017）、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》（2018）、《中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》（2011）、《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》（2014）、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2014）、《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》（2016）、《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（2017）、《河道管理?xiàng)l例》（2017）、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（2017）、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（2017）等國(guó)家法律法規(guī)。以湖北省及武漢市的地方法規(guī)為例，還包括《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（2006）、《湖北省湖泊保護(hù)條例》（2012）、《武漢市防洪管理規(guī)定》（2001）、《武漢市城市排水條例》（2003）、《武漢市水土保持條例》（2009）、《武漢市城市公園管理?xiàng)l例》（2010）、《武漢市濕地自然保護(hù)區(qū)條例》（2010）、《武漢市水資源保護(hù)條例》（2011）、《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》（2013）、《武漢市湖泊保護(hù)條例》（2015）等。

法律規(guī)定的負(fù)有水污染防治管理的職能部門(mén)眾多，職責(zé)范圍交叉

盡管立法對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的岸上岸下、上游下游、全局與地方進(jìn)行了全面的制度設(shè)計(jì)，但水體被破壞、被污染、愈加惡化卻是我們不得不面對(duì)的事實(shí)。《水污染防治法》規(guī)定的負(fù)有水污染防治監(jiān)督管理職權(quán)部門(mén)的有生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)、交通主管部門(mén)的海事管理機(jī)構(gòu)、水行政部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、建設(shè)部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、漁業(yè)部門(mén)以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)等九個(gè)之多。此外，我國(guó)法律法規(guī)體系中規(guī)定的水管理部門(mén)除各級(jí)政府、環(huán)保、水務(wù)部門(mén)以外，還包括規(guī)劃、發(fā)改委、土地、城建、城管、交通、財(cái)政、稅務(wù)、物價(jià)、農(nóng)業(yè)十余個(gè)部門(mén)，可謂有責(zé)部門(mén)眾多，職責(zé)交叉特征顯著。

例如，湖北省素來(lái)被譽(yù)為“千湖之省”，武漢市為“百湖之市”，做足做好水資源保護(hù)是各級(jí)政府工作的重中之重。湖北省政府為深入推進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù)九大行動(dòng)，突出整治非法碼頭和采砂場(chǎng)，保護(hù)飲用水源地，“關(guān)改搬”沿江化工企業(yè)。持續(xù)抓好中央環(huán)保督察反饋意見(jiàn)整改落實(shí)。推進(jìn)治污水、防洪水、排澇水、保供水、促節(jié)水“五水共治”。責(zé)任部門(mén)包括環(huán)保廳、發(fā)改委、經(jīng)信委、國(guó)土資源廳、住建廳、交通運(yùn)輸廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳、安監(jiān)局以及各市州政府。武漢市政府推進(jìn)共抓長(zhǎng)江大保護(hù)。以“四水共治”為突破口，持續(xù)開(kāi)展建設(shè)安瀾、清潔、綠色、美麗、文明長(zhǎng)江“五大保護(hù)行動(dòng)”。強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)污染防治，開(kāi)展涉水工業(yè)污染源“大排查、大整治、大監(jiān)督”，強(qiáng)化重點(diǎn)企業(yè)污染防治，依法關(guān)停、搬遷嚴(yán)重污染水環(huán)境的企業(yè)。

水污染防治領(lǐng)域行政公益訴訟趨勢(shì)

行政公益訴訟對(duì)象不再單一，可能為多個(gè)行政部門(mén)

如上分析，我國(guó)負(fù)有水管理職責(zé)部門(mén)眾多，造成了通常所說(shuō)的“九龍治水”的局面，政策沖突、多重執(zhí)法、責(zé)任推諉等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，因而一旦發(fā)生導(dǎo)致水污染防治管理事件可能會(huì)存在多個(gè)職能部門(mén)的紀(jì)檢監(jiān)察追責(zé)，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟后的訴訟對(duì)象將不再單一。例如某市沒(méi)有工業(yè)污水集中處理廠，工業(yè)污水經(jīng)廠區(qū)處理后排入城市生活污水處理廠或者直排長(zhǎng)江。污水處理廠隸屬市排水公司，其一期項(xiàng)目雖然通過(guò)環(huán)評(píng)審批，批復(fù)要求設(shè)置400米衛(wèi)生防護(hù)距離。污水處理廠建成投運(yùn)后，因防護(hù)距離內(nèi)拆遷未完成，一直未能通過(guò)竣工環(huán)保驗(yàn)收。污水處理廠實(shí)際運(yùn)營(yíng)多年，水務(wù)管理部門(mén)向排污企業(yè)發(fā)放排水許可證，處理后排入長(zhǎng)江。環(huán)保部門(mén)曾立案處罰其未驗(yàn)先投環(huán)境違法行為。2018年，該廠自行組織一期項(xiàng)目污染防治設(shè)施驗(yàn)收，并通過(guò)企業(yè)網(wǎng)站、生態(tài)環(huán)境部公示平臺(tái)信息公開(kāi)。這個(gè)案例中存在工業(yè)污水集中處理廠的規(guī)劃審批、污水處理廠防護(hù)距離內(nèi)的拆遷、排水部門(mén)發(fā)放許可證的合法性、價(jià)格部門(mén)確定排污費(fèi)的依據(jù)、環(huán)保部門(mén)對(duì)排出廢水超標(biāo)的處罰、國(guó)有企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)等諸多問(wèn)題，涉及了規(guī)劃、水務(wù)、物價(jià)、環(huán)保局、建設(shè)單位、運(yùn)營(yíng)管理單位等多個(gè)水污染防治和管理單位。這個(gè)案例中，即便不出現(xiàn)污染長(zhǎng)江水體的后果，檢察機(jī)關(guān)亦有權(quán)行使行政公益訴訟權(quán)力，但公益訴訟的對(duì)象顯然不是單一的。

行政公益訴訟管轄有必要提級(jí)于市級(jí)檢察院統(tǒng)一行使

目前我國(guó)的行政公益訴訟實(shí)行地域管轄，由縣區(qū)級(jí)檢察機(jī)關(guān)分別行使，這在國(guó)土資源、食品衛(wèi)生等公益訴訟領(lǐng)域有助于提升行政公益訴訟效率，但在生態(tài)環(huán)境與資源領(lǐng)域并不是最合適的管轄方式。如上本文對(duì)于我國(guó)水污染防治管理法律規(guī)定的羅列、對(duì)負(fù)有水管理職責(zé)部門(mén)的分析來(lái)看，如果把水污染防治管理行政公益訴訟的啟動(dòng)權(quán)設(shè)置在縣區(qū)級(jí)，將會(huì)有兩種可能：一種是多個(gè)檢察機(jī)關(guān)作為原告聯(lián)合起訴，另一種是局限于目前“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的困境中。立法機(jī)關(guān)建立行政公益訴訟制度，既為督促行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中改善執(zhí)法質(zhì)量，也著眼于提高行政機(jī)關(guān)在制度層面依法行政的水平。隨著行政公益訴訟的全面鋪開(kāi)，檢察機(jī)關(guān)更有必要通過(guò)影響性行政公益訴訟推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政中存在的深層次問(wèn)題的解決。因而，為提高長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水污染領(lǐng)域行政公益訴訟效率，有必要將地域管轄的范圍提級(jí)為市級(jí)檢察院。

黨的十九大報(bào)告提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)治理做出貢獻(xiàn)”的國(guó)家戰(zhàn)略，我們有理由相信，法律賦予了檢察機(jī)關(guān)在落實(shí)新時(shí)代國(guó)家戰(zhàn)略中勇?lián)姓嬖V訟的法定職責(zé)，必將充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)督人和保護(hù)者的職能，有效踐行“綠水青山就是金山銀山”的歷史使命。