農村水污染治理現狀、困境及對策思考

文 劉莉 劉靜 楊淇微

本文從農村水污染的現狀與問題入手，分析農村水污染治理存在的問題及產生的原因，對新形勢下農村水污染防治提出優化建議，為推動農村水污染防治提供有益的參考。

農村水污染作為農村環境污染的重要組成部分，一直以來卻是我國環保工作的薄弱環節。隨著城鎮化的推進，經濟高速增長也帶來了日趨嚴峻的農村水污染形勢，農村的生態環境、農民的身體健康和農產品的質量安全受到嚴重威脅。農村水污染防治成為當前環境污染治理工作亟待推進的重點。

農村水污染的現狀

范圍廣、程度深

我國淡水資源總量約為2.8萬億立方米，人均2240立方米，不及世界平均水平的1/4，每年農業生產缺水超過300億立方米，是國際公認的 13 個最貧水國家之一。干旱缺水嚴重制約了我國農業和農村經濟發展，而水污染進一步加劇了水資源短缺的狀況。據有關數據顯示，我國70% 以上的河流、湖泊遭受不同程度的污染，全國有 2.27 億農村人口存在飲水不安全問題，5370 萬人飲用水中氟、砷含量超標，4410 萬人飲用水中鐵、錳等超標，地表或地下飲用水源被嚴重污染的涉及 9080 萬人。

重城市、輕農村

在城鄉二元結構體制下，我國環境污染治理呈現出明顯的“重城市、輕農村”格局，環境污染從城市向農村轉移，從東部發達地區向西部欠發達地區轉移呈加速趨勢。由于實行城鄉分治政策，城市和農村間存在嚴重的不公平現象，主要表現在資源分配與環保責任上嚴重不協調。長期以來，污染防治資金主要投向城市，重點用于治理工業點源污染。相比之下，農村得到的污染治理和環境保護建設資金卻杯水車薪。工業和城市污染物向農村擴散，而農村卻未得到污染治理與環境管護補償，且用于農業非點源污染治理的專項資金不足。農村地區公共基礎設施建設和環境管理能力建設的滯后造成環境污染加劇，據測算，農村地區每年產生的生活垃圾約2.8億噸，大多露天堆放；每年產生生活污水約 80 多億噸，而 96% 的村莊沒有排水渠道和污水處理系統，大部分生活污水未經處理直接排放，生活垃圾與污水由于缺乏統一回收處理系統，絕大部分最終進入水體。這些都導致了農村河流水質急劇下降，直接威脅農村生產生活安全。

緊迫性、嚴峻性

據《2017中國環境狀況公報》披露，2017年，全國地表水1940個水質斷面（點位）中，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面占比67.9%；Ⅳ、Ⅴ類占比23.8%；劣Ⅴ類161個，占比8.3%。與2016年相比，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面（點位）比例上升0.1個百分點，劣Ⅴ類下降0.3個百分點。

地下水的污染形勢也極不容樂觀，全國 5100個地下水水質監測點中，水質為優良級、良好級、較好級、較差級和極差級的監測點分別占8.8%、23.1%、1.5%、51.8%和14.8%。

按照目前我國的水質標準，當水質下降到三類標準以下，水中所含的有害物質高出國家規定的指標，會嚴重影響人體健康，不能作為飲用水源而推算，我國32% 的地表水和66%的地下水受污染嚴重，難以飲用。對于廣大農村地區而言，面臨的水污染形勢比城市更加緊迫和復雜。長期以來，農藥、化肥等化學物質的大量使用，致使許多農村地區的地下水無法飲用，再加上城鎮污染產業加速轉移到農村地區，工業污染排放缺乏有效監管和治理等，使鄉鎮地區水環境質量進一步惡化，廣大農民往往由于飲用水污染而成為環境污染的最直接受害者。

農村水污染治理的困境

近年來，政府出臺的一系列政策措施，旨在積極推進水環境治理，但總體來看，城市水污染治理成效較為顯著，而農村水污染問題卻存在諸多治理難題。

污染源頭“錯綜復雜”

農村水環境的污染源主要可分為兩類，外源性污染與內源性污染。外源性污染源主要是工業企業排放和城鎮生活污水導致的農村水環境污染；內源性污染主要來自于農村居民生活污水和農業生產污染，農業生產污染主要包括農業種植和養殖業產生的污染。內源性污染與外源性污染又相互交織，錯綜復雜。

城市、工業污染向農村轉移。隨著經濟發展和城鎮化的推進，城市建設用地資源緊缺，城市對環境質量的要求越來越高，一些高耗能、高耗水、高污染企業逐步退城進村，造成了污染從城市向農村轉移的局面。另一方面，農村城鎮化進程加快，鄉鎮企業以及一些工業園區項目得到了較快的發展，但主要是以造紙、印染、煤炭、工礦為主的鄉鎮企業和園區，相當一部分企業生產過程中的工業廢水、廢渣等直接排放到附近流域中，堆放的固體廢棄物經過雨水沖刷后產生有毒物質流入附近水體，對環境造成極大的破壞。

農村居民生活垃圾及廢水污染。隨著城鎮化發展，農村人口由分散變為集中，城鎮和農村聚居區的生活污水對環境造成的影響日益顯著，成為水環境污染的主要來源之一。我國農村生活污水日益呈現來源多，面廣、分散，增長快，處理率低的特征。村鎮自來水的普及使居民的排水量大幅度增加，每年產生生活污水 80 多億噸，由于缺乏配套的排水管網和處理設施，直接排放到低洼處、溝塘、水庫及流域，不僅嚴重污染地表水，而且滲入污染地下水。另外，農村地區每年產生的農村生活垃圾約2.8億噸，大多露天堆放,雨水沖刷及滲濾液對地表水和地下水產生污染, 導致農村生態環境的惡化。

農業面源污染。在水質污染中，主要超標指標是化學需氧量、 總磷、氨氮和五日生化需氧量等。農業面源污染對水質污染的“貢獻率”約超過三分之一。有研究推測，我國地下水近50%被農業面源所污染，地表水（湖泊等）硝銨氮的污染由化肥“貢獻”的占50%以上。

治理主體“理性漠視”

水污染具有明顯的地域性、外溢性和無界化特征，而水環境的保護又具有顯著的公共產品特征和溢出效應，因此在農村水污染治理中，需要政府發揮主導作用。但長期以來，我國 “重城市、輕農村”的環境治理政策，環保資金、技術及人才主要向城市集聚，城鄉環境權益在分配上存在嚴重的“剪刀差”現象，導致農村水環境治理及監管長期缺位。其次，受政績考核等因素影響，部分基層政府官員以發展地方經濟為首要目標，熱衷于“土地財政”和引進利稅大的污染型企業，對投入巨大、周期較長和經濟回報率低的農村水污染治理項目缺乏應有的積極性，導致農村水污染問題的積壓。農村居民環保意識與維權意識的淡薄，加之能力有限，懾于政府權威往往只能選擇“理性沉默”。即使發生環境污染沖突事件，基層政府也傾向于運用鄉村“熟人社會”的非正式規則化解矛盾，農村環境污染行為缺乏有效約束機制，導致漠視環境保護的現象蔓延。

治理能力“先天不足”

我國的環境管理體系及制度設計主要針對城市和點源污染防治，而對農村和面源污染的防治考慮不足，導致農村環境治理在制度設計及運行機制方面滯后，農村環境治理能力先天不足。與農村環境污染排放的分散性、隱蔽性、非突發性特點相比，農村地區的環境治理力量卻十分薄弱，縣級環保機構是最基層的環保監管部門，到鄉鎮一級未設立環保機構，而縣一級的農村水環境保護職能又分散在環保局、水務局、農牧局、園林局等相關部門，存在權責不清、職能交叉重疊，責任相互推諉的現象，農村水環境保護及污染治理主體缺位。農村環境治理長期以來主要依賴政府自上而下的政策推動，而作為與農村環境息息相關的農村居民卻處于邊緣化狀態，常以農村環境治理的旁觀者、被動執行者，甚至是環境保護的對立者角色存在，農村居民對農村環境治理的參與程度低是導致政府治理成本高、效率低下的主要原因。另外，農村缺乏從事水污染防治的專業人員，農村地區建成的許多污水處理設施因缺乏后期養護，處于“撂荒”或“半撂荒”狀態。

治理經費“后天失養”

長期以來，由于環境保護與治理的重點在城市及工業領域，因此，環保資金主要用于城市及工業污染領域的防治，農村環境防治治理經費嚴重短缺，極大地制約了農村水污染治理設施的建設。農村污水設施建設和運營費用主要依靠各級政府自籌，部分來自“以獎促治”和“以獎代補”政策的專項補助資金，缺乏持續穩定的經費保障。另外，農村環境治理設施建設與運營費用較高，項目投資回報周期長、收益較低，尚未形成合理的商業模式，難以吸引社會資本投入。特別是經濟欠發達地區，政府財政實力有限，向農民收費的方式又難以推行，農村水污染治理設施的建設及運營困難重重。因此，落實污染治理設施的建設與運營資金，是推進農村水污染治理首先要解決的問題。

農村水污染的原因

水資源的外部經濟性

外部性是指對他人產生有利的或不利的影響，但不需要他人對此支付報酬或進行補償的活動。當私人成本或收益不等于社會成本或收益時，就會產生外部性，包括外部經濟和外部不經濟。水資源作為公共資源，對水資源采取的保護行為具有外部經濟性，作為提供環境保護的行為人，其私人收益低于社會收益。相反，對水資源的污染行為則具有外部不經濟性，排污者的私人成本低于社會成本。長期以來，農村水污染缺乏強有力的管理政策，使得水資源排污者獲得的現期經濟收益大于水資源保護者。而基于對貨幣現期價值的偏好，人們更傾向于采取可以獲得現期經濟收益的行為。農戶施用大量化肥和農藥，以增加作物產量，進而獲利，而由此對水體造成的污染并不需要進行補償。另外，由于未健全農村水資源交易市場，水資源的保護行為帶來的社會收益得不到經濟激勵。因此，水資源的保護行為沒有實施動力，而排污行為卻是可以獲得現實收益的“理性選擇”。

資源依賴型的生產方式

在追求產量增加和生產率提高的目標驅動下，過去一段時間內，依賴資源的高投入，大量使用農藥化肥等，促進了農業增產、農民增收，但近年來也出現產出回報率下降、資源約束趨緊、環境問題凸顯等一系列問題。專業化集中化程度日益提高的種植和養殖區，缺乏時空上的連續性，種養分離的模式，使得傳統農業生產方式中動植物相互促進，物質和能量循環使用的內部調節機制被破壞，物能得不到充分利用，剩余物排放到環境中，造成污染。據有關統計數據顯示，農業生產過程中，大約有70%的氮素進入了環境，且主要進入水環境，對地表水和地下水造成污染。每年有25萬噸以上的化學農藥原藥被加工成80萬噸以上的制劑,通過各種施藥方式暴露于環境，其中10～20%的農藥附著在植物體，80～90%的農藥散落在土壤、水里和大氣里。

行為主體的有限理性

農村水資源具有公共物品的特點，在水資源保護的生態效益不能得到合理折現的情形下，農村水資源的使用者受追求當期利潤最大化目標的影響，即使認識到保護農村水環境的重要性, 為確保獲得一定的收益，會采取污染水環境的行為。另外，作為農村水環境的重要利益相關者，政府在進行公共決策時，信息來源渠道主要為政府部門的逐級上報，而各部門在信息的收集加工、處理篩選過程中，由于考慮權衡部門利益而表現出來的有限理性，其反映的信息與真實情況有一定偏離，因而造成公共政策的制定存在適用性較差或無效的情況。

市場與政策的雙失靈

由于農村水環境的公共物品屬性，使得保護水資源的行為具有正外部性，邊際社會效益大于邊際私人效益，而水資源的污染行為具有負外部性，邊際社會成本大于邊際私人成本。通常，對公共資源的配置和使用，市場機制處于失靈狀態。目前的農村水資源市場機制，既沒有體現對農村水資源保護行為主體的補償，也未能實現對農村水資源污染行為主體的懲罰。另外，我國農村水環境污染源，呈現出布局分散、規模較小、具有隨機性、非點源污染的特點，對其進行監測困難，行政監管成本較高，收效甚微。從內在經濟動因和外在行政約束兩方面看，我國農村水污染防治處于市場與政策雙失靈的狀態。

農村水污染治理的對策

農村水污染治理事關農村人居環境、農業可持續發展、農民安居樂業以及農產品質量安全，針對當前農村水污染治理存在的困境，應厘清農村水污染產生的原因，有的放矢推進農村水環境污染治理工作。

轉變發展方式，著力防治農業面源污染

農業面源污染是導致農村水環境污染的重要來源，其危害具有長期性和破壞性，需要久久為功，重點治理。治理農業面源污染的根本在于轉變農業發展方式，提高資源利用率，促進農業發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。合理布局種植和養殖區域，發展種養結合的農業生產模式，大力推廣生態產業。建立嚴格的市場監管機制，整頓規范農藥、化肥供給市場，加大化肥農藥減施增效技術的研發與推廣，多渠道推進科技下鄉服務，引導農戶科學施肥用藥；出臺政策，鼓勵使用生物農藥、施用農家肥、新型肥料；制定更為嚴格的地膜標準，改進地膜使用方法，推進地膜回收和重復使用。養殖業的發展，要充分考慮資源環境承載力，科學劃定禁養區、限養區和適養區，關停小散污養殖場，規模養殖場要配套廢棄物處理設施，對畜禽糞便進行多樣化綜合利用，規模化養殖業實行“清污分流，糞尿分離”處理。通過政策和資金的支持，引導農業經營主體發展種養循環農業模式，實現生產和環境的協調發展。

改進環保管理手段，建立農村水污染綜合治理體系

一直以來，我國的環保管理體系主要依賴行政手段，而市場措施不足。環境保護工作主要依靠政府行政體系對污染者進行干預，環境整治主要依靠政府行政命令來推動，表現為命令—控制模式，這一模式適用于點源污染治理，而農村水環境污染主要為面源污染，遏制面源污染需要建立以行政法規為基礎，以市場手段為調節方式的激勵機制，形成包含具備法律效力的許可系統、資源價格系統以及環境損害賠償的環境管理經濟政策體系。

發揮主體作用，解決農村水污染防治資金不足的問題

加強對農村居民的引導，樹立農村居民作為農村水環境管護主人翁的意識，農村水污染問題的解決不僅依賴于財政資金的投入，還依賴于農村居民生活習慣、支付意愿、認知程度等的支撐。另外，要加大財政資金在農村水環境治理的投入，環境資源的公共物品屬性使得作為治理主體的政府不能缺位，財政資金的補助不僅體現于環保設施投資建設方面, 還應體現在對污水處理設施的后期運營補助。

尊重社會發展階段，注重農村水污染治理適用性技術的采用

我國經濟社會發展的城鄉差距與區域差異顯著，各地社會、文化、經濟發展水平迥異，因此農村水污染治理不能延用和照搬城市污水處理工藝及設計參數，需要根據各地農村自然、經濟與社會條件，因地制宜推廣適用性技術。農村污水處理技術應遵循經濟、高效、節能和簡便易行的原則，與當地的生態農業相結合，使污水處理成為生態農業的重要組成部分，形成污水回用與再利用的生態農業模式，實現污水的無害化和資源化。在農村水污染治理方面，應推行集中與分散并行的處理方式。在污染相對集中、濃度較低的農村地區，采用生態處理、厭氧處理等成本較低的技術。而在污水量大、濃度高的地區，采用集中式污水處理。