農村污染治理的法律對策

文 李玉梅

農村污染治理法律整合要確認農民污染治理者的主體身份，遵循生態系統完整性規律，科學合理配置污染治理的權利義務和權力責任，整合農業法與環境法，形成治理農村污染的合力。

農村污染治理不僅與鄉村振興戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡幕疽缶o密關聯，還與我國“五位一體”的總布局和 “四個全面”戰略的美麗中國、健康中國息息相關。我國已經建立了較為完善的污染防治法律體系，為農村污染治理提供重要法律依據，但要真正實現有效治理，還需要進一步反思和深入探究。

農業面源污染是我國農業污染治理的重點和難點問題，農村人居環境與鄉村振興戰略和全面建成小康社會的基本要求還有很大差距，城鄉治理不平衡亟待將農村污染納入優先治理，實現黨、國家、社會共同治理農村污染的中國方案。我國較為全面的污染防治法律體系已經建立，但是忽略了農民是環境治理的主體性價值、農業生態系統的綜合性和完整性，環境治理權利義務配置失衡。因此，農村污染治理法律整合要確認農民污染治理者的主體身份，遵循生態系統完整性規律，科學合理配置污染治理的權利義務和權力責任，整合農業法與環境法，形成治理農村污染的合力。

農村污染治理的四個基本判斷

第一，農業面源污染仍是未來農村污染治理的重點和難點。習近平總書記指出，農業發展不僅要杜絕生態環境欠新賬，而且要逐步還舊賬，要打好農業面源污染治理攻堅戰。到2020年農業面源污染加劇的趨勢得到有效遏制，實現“一控兩減三基本”。從農業現代化的約束性指標看，到2020年主要農作物化肥利用率、農藥利用率、農膜回收率和養殖廢棄物綜合利用率分別控制在40%、40%、80%和75%。目前，農業面源污染加劇的趨勢還未得到有效遏制，農業面源污染的新老環境問題疊加和環境要素的交叉立體污染增加了治理的難度。因此，到2020年農業面源污染治理的不確定性、長期性和艱巨性還將存在。

第二，我國農村人居環境與鄉村振興戰略和全面建成小康社會的基本要求還有很大差距。李克強總理在2018年全國改善農村人居環境工作會議上提出“改善農村人居環境，是實施鄉村振興戰略的重大任務，也是全面建成小康社會的基本要求?！钡?020年，全國農村居民住房、飲水和出行等基本生活條件明顯改善，人居環境基本實現干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊。隨著城市化進程的加速和現代農業的發展，農民生產、生活、居住和消費方式都發生深刻的變化。農村垃圾產生量每人每天可達0.86公斤，年垃圾產生量達3億噸。生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板。

第三，城鄉治理不平衡，區域差異大，農村污染要優先治理。農村環境被形象地比喻為城市“納污區”，自身納污能力不斷減弱并趨于飽和，基礎設施嚴重滯后。城鄉環境治理資源分配不均，農民和農村成為環境污染的受害者。農民在環境污染物分配上承受壓力，農民的飲食安全、身心健康受到不同程度的影響。同時，農業生產條件的惡化也直接影響到糧食安全、食品安全和公眾健康。在東部、中部和西部不同社會經濟發展地區，自然條件、資源稟賦、經濟條件較好地區農村污染治理效果好，發展落后地區治理污染的意識、資金和經驗不足，成為城鄉社區治理的短板，亟待補齊。

第四，農村污染治理是我國國家治理體系和治理能力現代化在污染治理方面的重要體現。農村污染治理要通過制度和法律治理，實現黨、國家、社會共同治理農村污染的制度化、規范化和程序化，既要借鑒、汲取發達國家經驗，也要注重治理經驗的中國化和本土化。農村污染治理已經探索了 “命令-控制”、治理、“市場-激勵”、“合作-共治 ”和“整體-系統”等模式，基于時間維度和空間維度的變化，立法者對不同治理模式進行選擇與組合。因此，中國特色農村污染治理既要尊重中國人睿智質樸的自然觀和傳統農耕智慧，也要整合法律制度剛性、村規民約柔性和農民生活慣性，實現治理的現代化與本土化的有機結合。

目前，農業面源污染加劇的趨勢還未得到有效遏制，農業面源污染的新老環境問題疊加和環境要素的交叉立體污染增加了治理的難度。因此，到2020年農業面源污染治理的不確定性、長期性和艱巨性還將存在。

不可忽略的三個法律問題

農村污染治理法律關系中有三個核心問題，即誰來治理、治理什么和如何治理。我國《環境法》《農業法》《固體廢物污染防治法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等法律和《畜禽規模養殖污染防治條例》等行政法規為農村污染治理提供了行為規范。在法律實施中，我們常常忽略三個重要的法律問題，有待深入探究。

第一，在農村污染治理法律關系中，農民的治理主體地位缺失。在“命令-控制”為主，“市場-激勵”為輔的農村污染治理體系中，農民或農業生產經營者作為污染的制造者地位是基本假設，行為模式和法律后果較為清晰。日本學者黑川哲志也注意到農民很少成為規制對象的非合理現象。農民被排除規制看似有利于農民，實際排除了農民進行污染治理的主體資格。非規模畜禽養殖戶不受法律規制，即使實現零排放，也難逃被關停的厄運。農民集生產者、銷售者和消費者等多元角色于一身，通過強化其資源保護者和污染治理者角色，落實循環經濟“3R”原則，實現農業綠色發展，提供高附加值的生態環境產品和綠色有機食品，惠益城鄉居民。

第二，農村污染治理忽略了種養結合的農耕智慧和生態系統完整性?！缎笄蒺B殖污染防治條例》出臺后，某些地區掀起突破法律底線、大規模關停或搬遷畜禽養殖場（小區）和畜禽養殖戶的“禁養風暴”。種養結合、資源化利用是傳統中國農耕文明留下的本土化治理經驗，“禁養風暴”直接影響到農業面源污染“一控兩減三基本”目標，種植業化肥施用量回升，畜禽糞污資源化利用只能在部分規模化養殖場真正實現。2017年，水稻、玉米和小麥三大糧食作物化肥利用率為37.8%，比2015年上升2.6個百分點；農藥利用率為38.8%，比2015年上升2.2個百分點；畜禽糞污綜合利用率為64%。

第三，農村污染治理的權利義務配置失衡，環境行政權力與相對方的權利存在沖突。在立法中，國家、各級人民政府是污染治理的權力和責任主體。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》對國家治理體系內容和方式的豐富和發展，體現了環境保護黨內法規與國家立法的銜接和互助，是中國特色社會主義環境法治的重大創新。縣級以上地方各級黨委和政府及其有關工作部門的領導成員，中央和國家機關有關工作部門領導成員；上列工作部門的有關機構領導人員都成為“黨政同責““一崗雙責”的主體。在農業面源污染防治攻堅戰中，擴大對地方延伸績效考核，污染治理責任已經傳導到基層政府。同時，通過義務性規范明確單位(或組織)和個人污染治理主體義務，但缺乏進一步的規范保障。立法中權利義務配置在法律實施中轉化為私法上的平等主體之間的權利義務配置和行政法上的行政權和相對方權利配置兩種基本形態。農民私益和環境公益的沖突一直沒有得到很好的解決，對農村污染治理的長效性有一定影響。

農民集生產者、銷售者和消費者等多元角色于一身，通過強化其資源保護者和污染治理者角色，落實循環經濟“3R”原則，實現農業綠色發展，提供高附加值的生態環境產品和綠色有機食品，惠益城鄉居民。

農業法與環境法的合力貢獻

農業法的功能是要為可持續農業發展創建具有強制力和可靠性的法律框架。隨著農業全球化不斷推進、糧食安全和食品質量保證、世界人口增加、全球環境問題等方面的挑戰，農業法支離破碎，環境保護和可持續發展帶來了新的法律合體，亟待通過法律整合實現環境法和農業法在農村污染治理中的合力貢獻。

第一，農村污染治理法律整合要確認農民污染治理者的主體身份。溫茨的“同心圓理論”（Concentric Circle Theory）認為，“我們與某人或某物的關系越親密，在此關系中所承擔的義務數量越多，所承擔的義務就越重?！被谠摾碚?，農民在農村人居環境、農業生產污染、面源污染防治等方面都處于圓心地位，他們可以選擇生產生活方式和與自然相處方式，與農業污染源距離更近、關系更親密。因此，農民污染治理者的主體身份理應得到確認，進而增強其環境管理意識，提升其污染治理能力。

第二，農村污染治理過程要遵循生態系統完整性規律。 “君所恃在民，民所恃在食，食所資在耕，耕所資在牛。牛廢則耕廢，耕廢則食去，食去則民亡，民亡則何以恃君？”中國傳統的農耕文明注重保持生態完整性，為農村污染治理提供了重要的思想源泉和本土化經驗。污染治理切忌片面化，要與生態保護相輔相成。《公民生態環境行為規范（試行）》倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，引領公民踐行生態環境責任，攜手共建美麗中國。農民探索綠色發展方式和消費方式，實現人與生態系統良性互動。此外，保持村莊整體風貌與自然環境的協調共生，通過整合社會系統與生態系統，實現現代化法治經驗和本土化的德治、自治經驗在治理農村污染的新合作。

第三，農村污染治理要科學合理配置污染治理的權利義務和權力責任。《立法法》第6條規定，“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。農村污染治理堅持“政府主導，依靠農民；因地制宜，科學治理；全面治理，注重長效 ”的原則，依法處理好環境行政權和農民財產權的沖突，協調好農民生計和環境保護的關系。減少政府農村污染治理權力和責任規則，增加服務功能；擴大農民在污染治理中的權利分配規則，細化污染治理義務的承擔規則。農村污染治理的行政權主要通過命令、建議、指示、引導相對人為或不為特定行為，以免損害環境公益。農民作為環境污染執法的相對人，趨利避害，被動承擔。如果法律通過價格、生態補償、表揚與獎勵等利導性制度激勵農民參與治理，尊重農民的首創精神，農村污染治理的科學性、因地制宜性和長效性都可以得到提升。