京津冀一體化下的砂石礦產開發利用優化配置研究：基于第三輪礦產資源總體規劃

郭冬艷，吳尚昆，侯華麗，聶賓汗

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

京津冀協同發展是重大國家戰略，伴隨著2015年4月《京津冀協同發展規劃綱要》的頒布，進入全面推進重點突破的關鍵時期。核心是有序疏解北京非首都功能，在交通一體化、生態環境保護、產業轉型升級等重點領域率先取得突破，大量基礎設施項目紛紛投入建設。砂石礦產資源是基礎設施建設的原材料，是重要的資源保障，包括建筑石料用灰巖、建筑用安山巖、磚瓦用黏土、水泥用石灰巖、建筑用花崗巖、建筑用砂、建筑用白云巖、建筑用大理巖、建筑用橄欖巖、建筑用輝綠巖、建筑用玄武巖、建筑用砂巖、建筑用閃長巖、建筑用石料(凝灰巖)、水泥用凝灰巖、水泥用黏土、陶粒用黏土、磚瓦用砂、磚瓦用砂巖、磚瓦用頁巖等礦種。

程曉娜等[1]和孫婧等[2]從全國層面對砂石資源開發利用現狀和對策研究展開了分析；薛軍等[3]提出依托京津冀協同發展戰略，通過資源化利用緩解北京砂石供需矛盾，但是并未從京津冀整體出發，考慮砂石礦產配置問題。筆者基于北京、天津、河北、遼寧、內蒙古、山西、河南、山東八個省(區、市)第三輪礦產資源總體規劃，分析京津冀及其周邊砂石開發導向，從總量、空間、行業角度進行了形勢研判，提出京津冀一體化下的砂石礦產開發利用優化配置建議。

1 開發導向

1.1 開采總量減量化態勢

從年產總量上看，截至2017年6月底，京津冀地區砂石礦山設計規模不足2億t，其中北京0.01億t，天津0.021億t，河北1.6億t以上。從規劃期末目標來看，京津冀及周邊省份礦山數量均有所降低，大中型礦山比例進一步提升。京津冀地區減量化態勢顯著，天津礦山全部關停，北京固體礦山僅保留17座，河北固體礦山減少約30%，礦山數量估算在1 000座左右。因砂石礦山占礦山數量的比重較高，且以小礦為主，減量化管控導向下，關閉小、散、亂的砂石礦山成為必然。

1.2 禁止開采空間進一步拓寬

各省均劃定了禁止開采區，基本涵蓋了自然保護區、風景名勝區、地質公園、文化遺產、飲用水水源保護地，以及重要城鎮、重要基礎設施和重要交通干道等區域，并提出了禁止在自然保護區、緩沖區內勘查，在自然保護區內禁止礦產資源開采等管控措施。除此之外，部分省市針對砂石資源禁止開采區域，在禁止開采區范圍外進行了延展，尤以京津冀力度最大。例如，天津全域禁止開采，北京7個礦山范圍外禁止開采，河北環首都圈禁止開采砂石資源，張家口市推進各類礦山關停整治。周邊省份中，山東和山西管控力度較大，山東提出水泥用灰巖產出地所在區域為限制勘查區，在“三線三邊”嚴禁開采建筑石料，山西將太原東、西山綠化帶內的石灰巖區劃定為限制開采區。

1.3 露天開采方式受到約束

由于砂石礦山礦以露天開采為主，因此，對于露天開采方式提出的調控措施，也會影響到砂石礦產的開發。例如，《承德市創建國家綠色礦業發展示范區的實施意見》中提到，全市范圍內原則上不再新設露天礦采礦權。京津冀周邊也是嚴格限制露天采礦，例如：山東省嚴格限制露天采石場投放；山西省提出禁止開采區內嚴禁新設采礦權、露天采礦；河南在“三區兩線”及特定生態保護區域關閉已有露天礦山，到期不予延續，嚴禁新建露天開采礦山，其他區域嚴格控制新建露天開采礦山數量。

1.4 禁止(限制)部分礦種開采

除北京、天津基本全域全礦種壓縮之外，其他地區將礦種調控上聚焦在水泥用灰巖、可耕地磚瓦用黏土上，亦有省份籠統的對砂石和小型非金屬礦山提出調控思路。各省市明確提出禁止開采可耕地磚瓦用黏土。對于水泥用灰巖，河北、山東限制其勘查開采，山西提出有序開采水泥用灰巖，明確2020年年產量為2 500萬t/a，嚴格水泥用灰巖準入條件為30萬t/a。對于砂石資源總體而言，山東省提出新建砂石類和小型非金屬礦山應具備規劃規定的準入條件，山西禁止將優質石灰巖、白云巖等作為普通建筑石料開采，內蒙古限制開采資源利用效益不抵生態環境破壞賠償的礦產和小礦。此外，遼寧省限制開采河砂(礫)海砂(礫)。

2 形勢研判

2.1 總量供需缺口較大

京津冀一體化發展中，新型城鎮化建設任務重點：河北補短板，提出明確城鎮化率建設目標；京津調結構，以部分重點區域居民城鎮化為主。城鎮化建設影響著新增房屋面積，據不完全統計，2016年京津冀房屋施工面積為6.48億km2。交通建設是一體化建設的基礎，根據三地交通規劃，據筆者不完全統計，“十三五”期間，新增城市軌道交通里程為662 km，新增鐵路里程1 634 km，新增高速公路里程3 267 km，新增一般公路里程7 465 km。據此估算，“十三五”期間，京津冀地區砂石用量6.96億t，這與北京科技大學倪文教授測算的6億～8億t基本吻合。但是，截至2017年6月底，京津冀砂石礦山設計規模不足2億t，供需缺口高達5億t左右。

2.2 環保空間約束趨緊

2016年2月，《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》印發實施，明確了京津冀地區未來五年的發展目標，提出了“京津冀地區生態環境質量明顯改善，生產方式和生活方式綠色，低碳水平上升”等總體目標，對生態環境保護提出了更高的要求。2017年5月，國土資源部印發《自然保護區內礦業權清理工作方案》的通知，以國家級自然保護區為重點，對各類保護區內的礦業權進行摸底排查，確保新設礦業權不再進入，已有礦業權逐步退出。此外，為應對霧霾，大氣治理工作力度加大。2016年9月，《河北省露天礦山污染深度整治專項行動方案》印發，涉及露天采礦、揚塵的采礦場因環保不達標只能停產，甚至關閉，廊坊市已經關停市轄的三河、大廠、香河內的所有礦山。但是砂石礦產運輸半徑較短，普遍在150 km左右，開發對環保空間避讓的形勢，影響著砂石礦產的有效供給。

2.3 砂石行業迎來大時代發展

所謂大時代發展，包含三層含義：中國砂石骨料年消費量200億t的“大需求”，與2013年100億t左右的需求量相比增長了一倍[4]。隨著各地落后產能淘汰步伐的加快，高達7 000萬t/a的“大規模”生產線即將建設完成；砂石產品的供不應求，普遍上漲至20～170 元/t的高利潤，吸引“大企業”紛紛入駐。在這個背景下，砂石行業發展對于供給有三個顯著影響：①跨產業合作增加了供給渠道，表現在利用尾礦廢石和建筑垃圾生產砂石產業的興起，促進了固廢資源化再利用，補充了產能；②煤炭產能下降轉變了砂石運輸方式，煤炭占鐵路貨運量一半以上，2016年關閉2 000多座煤礦，為砂石礦產通過鐵路運輸讓出了空間，鐵路運輸污染少、價格低，將成為未來的趨勢；③規劃化、集約化生產延長了運輸半徑，產業的集聚發展和大型生產線的涌現，促進水運、汽運、火車運輸的集散中心逐步形成，運輸半徑得以延長。

2.4 小結

京津冀協同發展過程中，砂石礦產供需缺口進一步加大，環保空間約束趨緊影響著有效供給。面對供過于求的市場現狀，置之不問，繼續采取只堵不疏的管理政策只能讓市場被動尋求解決之道，砂石價格升高可能引發私挖盜采現象頻發，加劇破壞生態環境，也不利于資源保護和管理。解決發展與環保的矛盾，應該結合大時代下砂石行業發展趨勢，探索解決之道，做好砂石礦產對協同發展的保障之道。

3 優化配置

以砂石資源的優化配置做好京津冀協同發展的資源保障，從五個方面著手：以專項規劃戰略引導，以綠礦建設提高供給能力，以跨產業合作增加供給渠道，以“3+5”機制優化空間布局，以政府引導調動市場力量。

3.1 編制專項規劃，加強戰略引導，做好資源保障

為規范京津冀地區砂石資源開發和管理，從供給側結構性改革角度謀劃砂石產品供給，加快砂石產業轉型升級，促進資源節約集約利用、經濟發展和環境保護協調發展。建議由京津冀協同發展辦公室牽頭，充分調配多方力量，以京津冀及其周邊砂石礦產為研究對象，盡快開展專項規劃編制，做好協同開發資源保障工作。

3.2 抓住“大時代”契機，加快綠色礦山建設，提高礦山供給能力

在大市場需求、大生產規模、大企業集團的砂石行業“大時代”背景下，砂石行業建設綠色礦山的最好時機已經到來。原因有三：①行業利潤高漲，企業積極性空前高漲；②只有達到綠色礦山要求，才能順利生產經營；③大企業集團的涌入，資金、技術到位，有實力建設綠色礦山。建議相關部門應該以此為契機，結合砂石礦山特點，考慮從鼓勵規劃化生產、延長綠色產業鏈、鼓勵跨產業合作、推進“礦山修復+產業綜合體”等方面開展管理創新，鼓勵綠色礦山建設[5]。對于綠色礦山，促進規模化、集約化生產，提高砂石供給能力，縮減供需缺口。

3.3 推廣跨產業合作，探索多渠道供給，推進供給側改革

跨產業合作是指利用其他礦山的尾礦廢石或者建筑垃圾生產砂石產品，變廢為寶，為其他產業的發展提供了解決方案。河北的承德、唐山、保定地區累計堆存著超過59.77億t的尾礦廢石，每年新產生廢石仍有3億t，這些尾礦廢石如果能充分利用，將極大地緩解產能不足的現象[2]。建議嚴格固廢利用標準，保證砂石產品質量，大力探索利用尾礦廢石生產砂石產品，促進砂石礦產供給側改革。

3.4 依托“3+5”機制，優化空間布局，建設砂石開發示范基地

未來，砂石的運輸方式將從公路運輸轉變為鐵路運輸、水路運輸為主。調研發現，河北承德的砂石可以銷往山東，運輸半徑可從150 km延伸到300 km。京津冀的砂石供應不應僅局限于京津冀內部，而是放眼山東、山西、河南、遼寧、內蒙古等五個省(區)，充分調動內外部力量，建立砂石供應“3+5”機制，保障京津冀協同發展需要。建議根據砂石需求和有效供給輻射范圍，以雄安新區、通州副中心、張家口、北京新機場等重點建設區域為核心，以資源稟賦為基礎，避讓生態保護區域，科學劃定一批砂石資源集中開采區，建設砂石供應基地和砂石開發示范區。

3.5 政府主動引導，發揮市場力量

一是嚴格非法產品的市場準入，引導市場良性循環。非法產品多由濫挖盜采或低級加工而來，生產工藝落后，生產過程沒有環保措施和質量控制，產品質量差，生產成本較低，市場銷售價格往往也較低，影響正規企業的市場運營，如果進一步擴張，則有可能產生劣幣驅除良幣的現象，不利于砂石企業的健康發展。二是打擊盜采盜挖的非法行為，保護生態環境。濫挖盜采的非法行為對生態環境造成惡劣的影響[3]。建議相關部門，采取有效措施，嚴查非盜采濫挖的非法行為，擴大監管范圍，加大監管力度，注重非法行為結束后的環境治理，保護生態環境。