美國油氣資源監管主要做法研究與經驗借鑒

文雅萍，劉啟鵬，卜小平，郝江帆，黃夢曦

(國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034)

國土資源部成立以來，建立了油氣資源勘查開采監管法規制度基本框架，開展了油氣資源勘查開采監督管理工作，取得初步成效，但與我國油氣資源勘查開采現狀仍存在諸多不適應，尤其是在當前簡政放權、放管結合和轉變政府職能的工作目標下，轉變油氣資源領域監管觀念，創新監管方式，提升監管效能，積極探索油氣資源監管改革勢在必行。

美國經過多年的實踐與發展，建立了完善的油氣資源監管制度，形成了有效的油氣資源監管做法。美國土地管理局是美國聯邦層級負責監管油氣資源勘探開發活動的機構，聯邦政府和州一級在油氣資源監管上職能相對獨立，各州設有專門的機構負責本州范圍的油氣資源監管，一般是設立公共事業管理委員會從事監管，在德克薩斯州負責油氣資源監管的是德克薩斯州鐵路委員會(德克薩斯州鐵路委員會，The Railroad Commission of Texas，按照德克薩斯州的法律，德克薩斯州鐵路委員會是德克薩斯州石油和天然氣工業、管道運輸、天然氣和危險液體管道行業、天然氣公用事業、天然氣工業等行業的管理部門)。本文以美國土地管理局和德克薩斯州鐵路委員為研究對象，分別對聯邦層級和州級油氣資源監管進行研究，通過研究其監管制度，尤其是具體的監管做法，對我國油氣資源監管改革有重要的借鑒意義。

1 美國土地管理局油氣資源監管

美國內政部是聯邦政府負責陸上油氣資源勘探開發和礦業權管理的政府機構[1]，內政部下屬的土地管理局及其九個區域辦公室是實施聯邦油氣資源勘探開發監管的具體執行部門。

1.1 監管目標

美國陸上油氣資源勘探開發活動按照先后順序包括區塊招標租賃、環境審核和鉆井許可、作業和生產、生產結束后實施復墾與恢復。土地管理局的監管活動貫穿整個勘探開發過程，在鉆井許可前，監管主要目標是確保項目滿足所有的環境法規和條例；在鉆井許可后的施工過程中，監管目標是確保作業者能遵守法規和法定義務，包括減少對環境的破壞和排出物處理；在鉆井施工項目停產后，監管目標是確保環境得到合理的治理與恢復。

1.2 監管依據

《聯邦土地政策和管理法案》確立了美國公共土地政策，是管理聯邦土地利用規劃的依據，法案要求以堅持促進國土多用途和可持續發展為最基本原則[2-3]。《陸上油氣條例》[注]Onshore Oil and Gas Orders and the Code of Federal Regulation implement and supplement the oil and gas regulations found at 43 CFR 3160 for conducting oil and gas operations on federal and Indian lands.https:∥www.blm.gov/programs/energy-and-minerals/oil-and-gas/operations-and-production/onshore-orders.是對《聯邦土地政策和管理法案》的進一步補充，條例規定了在聯邦和印第安陸上進行石油和天然氣勘探、開發和后續服務的操作要求，包括運營批準、鉆井作業、現場安全、石油產量測量、天然氣產量測量、硫化氫的處置和污水處置等方面的操作要求。《金書》[注]The publication Surface Operating Standards and Guidelines for Oil and Gas Exploration and Development is commonly referred to as the Gold Book. https:∥www.blm.gov/programs/energy-and-minerals/oil-and-gas/operations-and-production/the-gold-book.是美國油氣勘探開發作業標準和指南，是作業者從事勘探開發活動的工作指導。

1.3 監管內容和監管手段

1.3.1 物探階段的授權通知和完成通知

作業者在公共土地上進行地球物理勘探工作前，必須向土地所屬地區對應的土地管理局區域行政辦公室提交一份完整的意向和授權通知書，并征得現場經理的批準。在地球物理勘探作業結束后，需再次向土地管理局區域行政辦公室提交完成通知[4]。授權通知和完成通知有固定格式。

1.3.2 鉆井前的鉆探許可

作業者在開鉆施工前需要到美國土地管理局區域辦公室申請鉆井許可。美國土地管理局利用在線鉆探許可證處理系統進行鉆探許可的網上審批，在線審批方式使審批時間加速了50%以上，同時也提高了鉆井許可審批流程的效率和透明度[5]。

1.3.3 鉆井施工和生產過程中的檢查和執法

在鉆井施工和生產過程中，土地管理局的檢查和執行貫穿于整個活動的全過程。檢查和執行由專門的檢查員進行，檢查員通常都是專業的石油工程技術人員和自然資源專家[6]。

生產檢查：以確保設備、操作方法和程序按照規定和批準文件要求。生產檢查期間，場地是否安全、是否環保、是否關注公眾健康和安全、生產記錄等都屬于檢查內容。檢查可以采取實地考察和辦公室評議相結合的方式進行。

鉆孔檢查：在鉆井現場對操作中的鉆井進行檢查，以確保設備、操作方法和程序按照批準文件進行。

廢棄檢查：在石油和天然氣鉆井被堵塞封井的時候進行的檢查。

油井維修檢查：對正在生產的鉆井、生產結束的鉆井或者耗盡的干井的檢查，以確保設備、操作方法和程序是按照批準文件進行的。

環境檢查：通常由自然資源專家、環境科學家或其他資源計劃專家進行。環境檢查包括對復墾、土壤侵蝕、地表堆積物、道路、井的施工和使用、泄漏、污水處置、油罐區防護和地表危害，以確保被遺棄的廢物是被正確回收的。

記錄核查檢查：檢查核實生產記錄，并將其與發送給管理機構的生產報表進行比較。這種類型的檢查可能不需要進行現場訪問。

不良事件檢查：當發生泄漏或發生事故時，需要對不良事件進行現場檢查。

涉嫌盜竊時進行檢查：當有公眾向土地管理局區域辦事處報告作業者有涉嫌盜竊行為時，需實施檢查。

1.3.4 封井復墾階段的復墾檢查和“最終廢棄聲明”審批

在復墾開始前，審查作業者是否合理制定了復墾計劃；復墾中檢查各項復墾作業是否正確合規，鉆井是否正確回填和堵塞；復墾后檢查地表是否恢復到了動土之前的狀態，土地是否可以重新播種等。通過復墾檢查，土地管理局將出具對該區域的“最終廢棄聲明”[7]。

2 德克薩斯州鐵路委員會油氣資源監管

在美國，聯邦和州政府分別對各自權屬土地上的油氣資源勘探開發進行監管，聯邦和州之間沒有隸屬關系，本文選取德克薩斯州鐵路委員作為研究對象對州級油氣資源監管的研究。德克薩斯州鐵路委員會成立于1891年，是德克薩斯州歷史最悠久的監管機構，也是全國歷史最悠久的監管機構之一，根據憲法和立法授權，德克薩斯州成立鐵路委員會最初職責是防止鐵路運輸收費混亂并確定合理的收費，1917年被賦予管理油氣運輸管道的功能，到1919年，又被賦予管理油氣資源勘探開發活動，鐵路委員在1919年下設了石油和天然氣部門，管理德克薩斯州石油和天然氣的勘探，生產和運輸。

2.1 監管目標

德克薩斯州鐵路委員會石油和天然氣事業部總部設在德克薩斯州首府奧斯汀，有九個區域辦事處，設立辦事處旨在更便捷地進行現場監管，辦事處設有多個辦公場所，以方便委員會工作人員、作業者及行業代表之間進行相互協調[8]。監管涉及油氣勘探、生產和運輸過程。委員會法定職責包括：防止國家資源浪費、保護相關業主利益、防止污染、在突發事件中保障安全，該法定職責體現了德克薩斯州鐵路委員總體監管目標[9]。

2.2 監管內容和監管手段

2.2.1 申請和許可

鉆井許可：作業者在開工前需要進行鉆井許可申請，申請通過線上填報系統進行，在填報系統中正常的申請是顯示綠色，在出現異常或需要人工審核時會顯示黃色高亮[10]。

環境許可：作業者進行施工廢棄物的運輸、儲存和處理、排放和回收活動必須向鐵路委員會申請，委員會對這些活動的程序和要求進行審核后授予環境許可[10]。申請材料需要詳細描述處置方法和處置過程，配以必要的插圖或者流程圖，同時需要提交廢物運輸、儲存和處置過程中使用的設備儀器清單、框圖等。

地下水公告函:作業者需要提交鉆探和物探對應的地下水公告函，公告函中需要描述這些活動過程中對地下水保護措施。

壓裂許可:委員會管理若干個類型壓裂許可，具體類型包括提高采收率壓裂井，廢物處理井和鹽水開采井。

作業者在提交以上申請時，需向德克薩斯州鐵路委員會繳納相應的申請費用，并遵守相應的提交時限。

2.2.2 投訴調查

在鉆井開發、生產和運輸過程中，受到影響的企業和個人會向委員會提交投訴，委員會負責對受理的投訴進行調查，具體影響包括噪音干擾、灰塵、氣味和空氣污染物以及交通堵塞和不便等[11]。

2.2.3 產量控制

委員會每個月對油井和天然氣井分配許可生產值，委員會每個月接收石油租約者和氣井作業者的生產報告，委員會每個月負責審核作業者的油氣流量，確保生產不超過許可生產值。許可生產值的分配根據容量測試值、儲層力學、市場需求情況和過去生產情況等因素設定。

2.2.4 合規性檢查和執法

合規性檢查，委員會通過監測和檢查進行合規性判斷，對于滿足合規性的作業者，委員會發布合規證書。在出現井噴和井孔問題時，出現原油和氣井泄露時，有閑置25年以上的鉆井時，閑置井地表設備移動以及封井審批時時，都會執行監測和檢查[12]。

執法，委員會具有執法權力。委員會通過檢查鑒別出作業者具有違法行為，嚴重者可以發出停產或者封閉命令。委員會每個季度會在網站公開執法的數據。作業者在收到停產或者封閉命令后，可以重新提交恢復生產的申請，委員會需要收取一定的費用來重新審核并通過申請。

2.2.5 環境清理程序

為了實現在突發事件中保障安全的監管目標，石油和天然氣的監管和清理基金在2011年通過德克薩斯第八十二項立法獲得成立。這個基金取代了以前的油田清理基金，該基金會允許鐵路委員會堵塞廢棄的石油和天然氣鉆井和清理廢棄的油田現場平臺。大部分不再生產的石油和天然氣鉆井，由負責的作業者進行堵塞，同時鐵路委員會也會通過多種管理程序參與堵塞廢棄鉆井治理[13]。

3 美國油氣資源監管特點

3.1 明確的監管依據和規范的監管標準

美國建立了油氣資源基本法，并在基本法框架下建立專門監管單行法，同時配套制定了完備的油氣資源勘查開采作業標準和技術規范，為監管機構行駛監管職責提供了制度依據和參照標準，為增強監管有效性和提高監管效力提供了保障。如美國批準的《陸上油氣條例》規定的石油和天然氣勘探、開發和后續服務的運營操作要求;《金書》制定的油氣勘探開發作業標準和指南，是監管機構合規性審查的重要依據。

3.2 監管機構相對獨立、擁有執法權限、專業化程度高

聯邦和州分別設置監管機構，分級監管各自管轄范圍內的油氣資源，監管機構在各自職權范圍內監管職能相對獨立。監管機構可發出獨立的監管命令，為監管結果的權威性以及監管結果的有效應用提供了保障[14]。監管機構依法擁有執法權，可根據問題的嚴重程度發出命令。監管機構一般都具有相當規模的人力和智力資源，擁有各方面的專業技術人員，專業化監管隊伍為監管結果的準確性提供了保障。

3.3 勘探開發作業全過程監管

監管機構對作業者油氣勘探開發全過程的活動和行為實施監管。在區塊招標完成和租約生效后，鉆井作業開工之前，監管機構審核并確保作業者提交的各項施工計劃滿足法規和環境要求后，批準鉆井許可。在開發和生產過程中，監管通過合規性檢查和執法手段，確保作業者活動滿足各項作業施工標準和規范。作業結束后監管重點是作業區域復墾和恢復治理，減少未來發生潛在的環境和安全風險的可能性。

3.4 信息公開和社會化監管程度高

監管機構利用信息化技術，實現監管過程信息公開，公眾和相關利益者可充分參與。在鉆井許可審批階段，作業者通過網上電子化提交鉆井申請，申請過程實時可見。在鉆井施工階段，受到影響的企業和個人可以提交投訴，監管機構負責對投訴進行專項調查，根據調查取證情況作出相應的行政命令。此外，監管機構定期會對公眾公開執法信息，接受社會監督。

4 經驗借鑒

4.1 研究制定油氣資源勘探開發作業標準規范，為油氣監管提供依據

我國現有的油氣資源法律法規相對滯后，尚沒有建立專門的油氣資源勘探開發作業標準規范。長期以來由于油氣行業勘探開發主體相對集中，形成了油氣企業以自身作業標準代替行業作業標準的局面，國家層面的油氣資源勘探開發作業標準缺失，致使監管效率和效力不夠，應加快研究制定國家層面統一的油氣資源勘探開發作業標準規范，為油氣資源監管提供依據。

4.2 研究出臺油氣資源監管工作規程和操作指南，明確監管目標，規范監管程序

我國現有油氣資源監管方式主要包括油氣督察和油氣礦業權年度檢查，已經取得初步成效，并且積累了一定的實踐經驗，應在現有工作基礎上研究制定系統的油氣資源勘查開采監管工作規程和操作指南，形成以作業標準規范為監管依據，以工作規程為監管行為指南的局面，不斷提高油氣資源監管的標準化和專業化程度[15-16]。

4.3 加強勘探開發作業事中和事后監管

目前我國油氣行業仍處于重審批輕監管局面，在礦權審批過程中要求礦權人提供相關審批要件，比如探礦權要求提交的勘查實施方案和采礦權要求提交礦產資源開發利用方案，分別是礦權人實施勘查和開采作業的整體計劃，但審批通過后，對方案實施過程的監管卻流于形式。應逐步推動審批要件和審批程序精簡化，加強審批后勘探開發作業事中和事后監管，督促礦業權人依法依規開展油氣勘查開采作業，促進油氣資源的合理使用，促進我國油氣勘探開發。

4.4 加強信息公開，調動社會監督力量，建立誠信體系

在確保信息安全的前提下，充分利用信息化手段，探索實行礦權審批網上電子化公開操作，勘查開采作業過程關鍵信息對外公布，積極推進油氣資源信息公開。2017年5月，國土資源部出臺了《礦業權人勘查開采信息公示辦法(試行)》，并于2017年在油氣領域試運行，這一辦法是是油氣資源信息公開的積極嘗試，后續應進一步健全社會監督機制，在信息公開的前提下，提供切實可操作的公眾監督渠道，充分調動公眾參與監督的積極性，發揮社會監督作用，建立誠信體系[15-16]。