特色小鎮的發展進程及發展建議

王 依*，牛海鵬

（1.生態環境部環境規劃院，北京 100012；2.中國人民大學商學院，北京 100872）

【關鍵字】 特色小鎮；城鎮化；生態環境；綠色發展

近年來，特色小鎮建設作為統籌城鄉發展、推進新型城鎮化的新路徑，成為社會關注的焦點和投資熱點。特色小鎮的內涵不同于以往的建制鎮或產業園區，是一個“非鎮非區”的新概念。黨的十九大報告、《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》和“十三五”規劃《綱要》均提出，要“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，強調了城鎮等級結構和空間格局協調性的重要性及小城鎮在我國新時期城鎮體系建設中的地位。2017年中央經濟工作會議指出，要“引導特色小鎮健康發展”。今后一個時期，我國將著力推動特色小鎮健康、有序發展，充分發揮特色小鎮建設在推動城鄉融合發展和鄉村振興中的重要作用。

1 特色小鎮建設具有重要的現實意義

2015年12月底，習近平總書記對源自浙江省的特色小鎮做出重要批示，為加快發展特色小鎮提供了方向指引，特色小鎮建設隨即引起社會廣泛關注和實踐效仿。

1.1 特色小鎮建設是優化城鎮化格局的重要抓手

我國新型城鎮化路徑是以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展。小城鎮作為城鎮體系中的節點，既要發揮為本地城鎮人口服務的功能，還是承接高等級中心地城市功能的空間載體，是聯結大中小城市與鄉村的重要紐帶。特色小鎮建設使小城鎮的特色和活力得以強化，使其在城鎮體系中的作用更加活躍、積極。特別是那些大城市周邊的特色小鎮，不但為大城市提供了不可或缺的生態、農業和休閑服務功能，還承接了不少從大城市中轉移出來的產業功能，使之成為大城市或都市區功能的重要補充。與此同時，特色小鎮還是城鄉一體化的功能載體。在承擔一定產業和居住功能的同時，它們成為城市與廣大鄉村之間的聯系節點，為農村提供生產服務和生活服務，輻射帶動農村、農業發展。

1.2 特色小鎮建設是推動供給側結構性改革的重要平臺

之所以要建設特色小鎮，目的是通過塑造小城鎮的“特色”打造它們在區域經濟中的比較優勢。因而，特色小鎮的建設目標是提供獨具特色的優質生態產品、優秀文化產品或先進的產能，這順應了當前供給側結構性改革對優化供給結構、提升供給質量的要求。國外有許多聞名遐邇的小鎮，如瑞士的達沃斯、美國的格林尼治、法國的依云小鎮等。從它們的功能定位來看，雖然體量不大，但產業極富特色、文化獨具韻味、生態充滿魅力，為本地和外來人口提供了高品質的產品和服務。2016年，我國人均GDP突破8 000美元，已步入中等偏高收入國家行列。根據國際經驗，這是一個消費升級的門檻，城鄉居民的消費需求結構將越來越趨向綠色化、信息化，追求更高的質量。在大中城市資源環境承載能力逐漸飽和、智能技術進步使得空間不斷壓縮，生產和生活方式更加多樣化的情況下，特色小鎮建設成為滿足居民消費需求結構升級的有效陣地。浙江特色小鎮的產業方向集中于科技、環保、健康、旅游等新興綠色產業及茶葉、黃酒、青瓷等傳統特色產業，其通過打造優質產品和服務提升小城鎮發展質量的經驗值得借鑒。

1.3 特色小鎮是實現發展動能轉換和更高質量發展的重要載體

特色小鎮的特點是小而不弱、少而不缺。因為特色突出而匯聚了人才、技術、資本和信息等高能生產要素，為新興產業的培育提供了空間載體，反而有利于實現小空間大集聚、小平臺大產業、小載體大創新，也有利于推動特定類型的資源整合、項目組合和產業融合。通過加快推進產業集聚、產業創新和產業升級，將形成新的經濟增長點，實現更高質量的發展。例如，浙江云棲小鎮以“打造云生態，發展智能硬件產業，建設創業創新第一鎮”為目標，引進了阿里云、富士康科技等650余家企業，產業覆蓋云計算、大數據、APP開發、游戲、互聯網金融、移動互聯網等領域，已初步形成較為完整的云計算產業生態，經濟結構成功實現迭代更新。

1.4 特色小鎮是實現“三生空間”融合和城鄉綠色發展的重要途徑

特色小鎮的培育不同于大中城市，以特色鮮明、經濟發達、綠色生態、美麗宜居為總體目標，往往有著良好的生態環境依托，走的是產業、文化、旅游“三位一體”和生產、生活、生態“三生空間”融合的發展道路。這種思路與“綠水青山就是金山銀山”的發展理念一脈相承，有助于解決經濟轉型升級、新型城鎮化和新農村建設中出現的生態問題。體制機制創新是特色小鎮建設的內生動力，政府、社會、市民三大主體共同參與，政府作為制度的供給者，發揮規劃引導、營造制度環境、提供設施服務等作用；企業作為小鎮建設的主力軍，尋求合理的服務方式、操作模式和責任體系；社會主體作為參與者，發揮自主參與生態環境建設和開展社會監督的作用。

2 特色小鎮建設已進入規范提質的新階段

自從浙江省提出特色小鎮概念以來，特色小鎮建設的浪潮已迅速擴展到全國。歸納起來，特色小鎮建設大致經歷了孕育成長、全面鋪開、規范提質三個階段。

2.1 第一階段：特色小鎮在浙江源起并孕育成型，逐漸探索出一套可推廣、可復制的經驗

一是明確了特色小鎮的概念和內涵。浙江省在提出特色小鎮概念之初，就強調“特色小鎮是相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺，區別于行政區劃單元和產業園區”，從內涵和空間范疇上對“特色小鎮”與“特色鎮”、“產業園區”等易于混淆的概念進行了界定和區分。隨后，在國家出臺的政策中，也延續了浙江的思路，對特色小鎮和特色鎮進行了區分。在城鎮體系規劃中，特色鎮是對鎮級行政區所做的一種功能定位，與特色小鎮在空間范圍、管理體制、產業運作方式等方面具有明顯差異，因此概念的界定具有非常重要的意義。特色小鎮的規模一般是幾平方公里，大部分為1～3平方公里，這樣一個空間尺度便于通過企業力量進行建設，有利于提高資源利用效率，同時政府在基礎設施和公共服務方面的投資壓力也不會太大，有利于政府對債務風險的把控。

二是充分運用市場資源和市場手段推動特色小鎮建設。浙江省明確提出，特色小鎮建設要堅持政府引導、企業主體、市場化運作的原則。一方面，強調企業的主體地位。每個特色小鎮在申報之初就要明確產業定位、投資主體、投資規模、建設計劃，以企業為主推進項目建設，引入有實力的投資建設主體，讓專業的人干專業的事。另一方面，強調政府引導和服務保障，在規劃編制、基礎設施配套、資源保障、文化內涵挖掘和創造、生態環境保護等方面積極發揮作用。浙江省發布的《全省特色小鎮創建導則》要求，申請創建的小鎮必須編制概念性規劃，部分小鎮還編制了控制性詳細規劃和核心區城市設計。此外，浙江省在創建過程中特別強化了對特色小鎮的動態考核，建立了有效的進入退出機制。2016年，根據對78個特色小鎮的考核結果，6個被警告，5個被降格。

三是在建設過程中提煉出可復制的“浙江特色”。第一，產業“特而強”。注重產業轉型與創新的含金量，突出投資的有效性，與實體經濟緊密結合，尤其是聚焦前沿技術、新興業態、高端裝備和先進制造。浙江省明確提出，特色小鎮一方面要聚焦信息經濟、環保、健康、旅游等支撐未來發展的七大產業，另一方面要兼顧茶葉、黃酒等歷史經典產業，既要前瞻性布局產業，又要有傳統優勢產業的傳承。第二，功能“聚而合”。將產業功能、文化功能、旅游功能和社區功能高度融合，通過發掘文化功能、嵌入旅游功能、提升公共服務，有山有水有人文，讓小鎮居民不僅能有創新創業的工作環境，更能舒適地生活。第三，形態“小而美”。浙江省提出，特色小鎮的規劃空間應集中連片，規劃面積控制在3平方公里左右，建設面積控制在1平方公里左右，堅持規劃先行、多規融合、聯動編制、強化建筑風格的個性化特色設計。第四，機制“新而活”。將特色小鎮定位為綜合改革試驗區，賦予其探索行政管理體制、財政稅收等方面的改革功能。在市場主體登記制度上，放寬上市主體核定條件，實行集群化住所登記，把準入門檻降到最低。這些經驗的不斷總結和提煉為特色小鎮的復制與推廣提供了借鑒。

2.2 第二階段：全面鋪開特色小鎮建設，出現部分認識偏差及問題

特點之一是多項引導政策密集出臺。2016年可以稱為我國特色小鎮建設啟動之年。住建部等三部門提出，到2020年培育1 000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。國家發展和改革委員會出臺指導意見，提出堅持創新探索、堅持因地制宜、堅持產業建鎮、堅持以人為本、堅持市場主導的建設原則，按照大城市周邊的重點鎮、具有特色資源和區位優勢的小城鎮、遠離中心城市的小城鎮等分類推進建設。圍繞特色小鎮的金融支持、保持特色小鎮建設特色等，有關部門出臺了各種具體的指導意見和配套措施。同時，體育休閑、農林等部門也出臺了特色小鎮的培育要求。國家部委組織的國家級特色小鎮申報得到了各地的廣泛關注和響應。住建部分兩批將403個鎮列為全國特色小鎮，國家體育總局將96個項目列為第一批運動休閑特色小鎮試點項目。

特點之二是地方跟進加快建設特色小鎮。浙江依托本地優勢開展特色小鎮建設的實績得到中央充分肯定后，全國其他省市紛紛跟進，提出了本省市的特色小鎮建設方案和目標。如貴州省提出“十三五”期間，繼續支持100個示范小城鎮建設發展，帶動全省1 000多個小城鎮同步小康；山東省提出到2020年創建100個左右特色小鎮；安徽省提出到2021年培育和規劃建設80個左右省級特色小鎮。各地方普遍在財政資金、土地指標等方面對特色小鎮給予傾斜支持。如云南省提出2017—2019年，省級單列下達特色小鎮建設用地3萬畝；凡納入創建名單的特色小鎮，2017年省財政為每個項目安排1 000萬元啟動資金。

特點之三是在特色小鎮建設熱潮中出現一些苗頭性問題。第一，對特色小鎮的內涵把握不準，存在認識盲區。有的地方對特色小鎮和建制鎮有什么區別尚未搞清楚，也沒有很好把握特色小鎮的面積小、發揮本地比較優勢、生產生態生活融合等特點，就對浙江省推進特色小鎮的經驗中可復制的和不可復制的內容“一把抓”；有的地方對特色小鎮建設的長期性估計不足，不是循序漸進而是急于求成，市郊鎮、市中鎮、園中鎮、鎮中鎮等不同形式下的特色小鎮的發展模式缺乏深入探索。特別是有的地方過于注重要特色小鎮的“帽子”，對創建過程的制度設計重視不夠，沒有建立起有進有出、激勵地方探索差異化發展模式的政策機制。第二，沒有處理好政府與市場的關系，市場力量參與不足。尋找具有競爭力和突出特點的產業，對特色小鎮建設尤為關鍵。部分地方在未經充分論證的情況下，由政府先指定主導產業、后招商引資，內容重復，形態雷同，項目的簡單堆砌和碎片化開發情況比較嚴重，不但加劇了企業之間的同質化競爭，而且難以確保產業具有市場前景和發展潛力。同時，在基礎設施建設等方面貪大求快，不惜完全依靠財政資金和政府舉債支撐，加重了地方債務風險。第三，配套改革不足，難以發揮制度創新優勢。特色小鎮受原有行政管理體制的束縛較少，但很多地方對于提高行政效率、降低企業制度成本等方面的改革重視不足，仍然延續原有管理方式。第四，定位存在缺失，忽視特色小鎮作為集聚人口、推進新型城鎮化平臺的要求。特色小鎮建設的核心是人，部分地方圍繞人的需要著力太輕，重硬件、輕軟件，重引資、輕引人，公共服務供給不足，難以提供具有吸引力的生活落戶條件。第五，用地粗放，有的地方出現過度房地產化的傾向，有的地方“四至范圍”控制不嚴，向周邊蔓延式發展，用地效率很低。特色小鎮要發揮集聚人口的功能，需要根據就業和常住人口規模合理地配置住宅和商業配套設施，但一些地方借用特色小鎮的“帽子”，房地產開發比重過大，出現了“假小鎮真地產”的問題。第六，生態保護力度不夠，產業落地帶來環境隱患。一些地方在建設中出現挖山填湖、破壞山水田園景觀、突破生態紅線的現象。還有一些地方只注重城鎮建設而忽視污水垃圾處理等配套環境設施的建設，與特色小鎮的綠色化發展原則背道而馳。有的地方在產業引入時把關不嚴，讓高污染高耗能的產業變相進入小鎮。

2.3 第三階段：追本溯源、厘清內涵，將提升特色小鎮建設質量作為核心導向

一是特色小鎮建設進入規范化發展新階段。針對前一階段特色小鎮建設中出現的問題和傾向，2017年12月國家發展和改革委員會等四部門發布《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），對特色小鎮建設過程中存在的問題進行糾偏，這標志著特色小鎮建設進入提質增效升級的新階段。延續浙江省關于特色小鎮的界定，《意見》指出，“特色小鎮是在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。特色小城鎮是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經濟規模、特色產業鮮明的行政建制鎮”，進一步理清特色小鎮的內涵和功能，避免把特色小鎮當成筐，什么都往里裝，避免把產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體以及行政建制鎮戴上特色小鎮“帽子”。

二是以“五個堅持”作為未來一個時期特色小鎮建設的核心指導原則。堅持創新探索，走新路，探索特色小鎮作為新平臺、新載體的新功能。堅持因地制宜，依據各地比較優勢，遵循客觀規律并保持戰略耐心。堅持產業建鎮，深入挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業。堅持以人為本，落實以人民為中心的發展思想，讓居民能安心工作、能舒心生活，提高人民獲得感和幸福感。堅持市場主導，堅定把政府引導、企業主體、市場化運作作為總體發展思路。

三是突出“四個嚴”，為特色小鎮發展劃定底線和紅線。嚴防政府債務風險，穩妥把握配套設施建設節奏，盡可能避免政府舉債建設進而加重債務包袱。嚴控房地產化傾向，從嚴控制房地產開發，以吸納就業和常住人口規模來合理確定住宅用地比例。嚴格節約集約用地，加強生態空間管控，優化空間布局，提升生態空間規模質量。落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，合理控制特色小鎮四至范圍，提高土地利用效率。嚴守生態保護紅線，以環境承載力作為特色小鎮發展規模上限，強化環境硬約束。把好產業準入關，完善產業退出機制，加強環境治理設施建設，推動綠色低碳循環發展，增強和提高優質生態產品供給能力。

3 政策建議

推動特色小鎮建設要堅持政府引導、企業主體、市場化運作，在規范發展中不斷提升發展質量，更好地發揮其在推進城鄉融合發展和鄉村振興，促進產業結構升級和新動能培育中的平臺作用。

3.1 尊重發展規律，對特色小鎮的建設和發展保持戰略耐心

無疑，每個地方都有自己的特點，但比較優勢的發展是有條件的，特色小鎮的定位并不一定適合所有地方，它的建設和培育也往往是一個較長時期的積累過程，因此必須要保持耐心和定力，按照客觀規律推動特色小鎮發展。應落實省級政府責任，對本省各縣、市特色小鎮的發展保持密切關注和監控，出現問題及時規范糾偏，對實施方案、創建數量和配套政策實施動態調整和優化。不再設立市級或縣級特色小鎮，避免創建壓力層層向下傳導。同時，優化調整特色小鎮考核指標體系，適度拉長監測考核周期，建立健全多元化的考核體系，把特色小鎮的運營效率作為重點考核內容。

3.2 高質量編制特色小鎮總體規劃和生態環境保護規劃

總體規劃是特色小鎮建設的藍圖和指引，應該得到充分的重視。應該積極引入高水平規劃團隊，創新規劃理念和編制方法，編制出既能突出當地產業特色，又能體現文化特色和生態環境特色，既傳承小鎮傳統文脈，又具現代文明感的整體規劃，避免千鎮一面、喪失特色。在空間結構和土地利用方面，統籌好生產生活生態空間的布局，做到和諧共生。同時，不但要考慮近期需要，也要為未來發展留有空間。生態環境是特色小鎮建設的重中之重，所以要將特色小鎮的生態環境保護規劃納入規劃體系，打造“山水林田湖草生命共同體”，突出綠色發展，強化生態保護與修復，強化生態空間管控，形成綠色發展布局，將提高環境質量作為特色小鎮建設質量評價的核心指標。

3.3 把特色小鎮建設當作深化改革的重要試驗田

推進特色小鎮的建設除了要依靠各個地區在地理環境、資源和人文方面的比較優勢和政策資源，還要靠制度優勢。因此，在推動特色小鎮建設的過程中，應加快行政管理體制改革步伐，精簡合并管理部門、減少管理層級，提高行政效率，將特色小鎮打造為改革的“小特區”。以服務企業為目標導向，加快企業注冊便利化改革，積極嘗試企業簡易注銷登記，為企業發展降低制度成本，創造更加便利的生產和生活條件。

3.4 科學評估特色小鎮的主導產業選擇

主導產業的選擇事關特色小鎮發展成敗，完全靠政府或企業來選擇都存在一定風險。在總體規劃階段就引入產業評估力量，借助第三方力量充分研究各個地方的歷史文化、資源環境、區位特點、社會經濟基礎，分析和比較相關產業的適宜性和發展潛力，為產業選擇的科學決斷提供依據。需要注意的是，特色小鎮產業方向的合理選擇不僅取決于當地的區情，更關鍵的是找到比較優勢。為此，要善于利用大數據等手段來科學評估本地產業和擬引入產業在國際、國內和區域的地位，鎖定具有比較優勢的高附加值產業鏈環節，輔助政府的產業定位決策及入鎮企業選擇。對處于重點生態功能區的特色小鎮，必須要按照主體功能區產業準入負面清單要求，在嚴守產業類型和規模、用地紅線的前提下，引導產業健康發展，減少特色小鎮建設對自然生態系統的干擾和破壞。