環境行政公益訴訟中檢察機關與公眾的合作機制研究

景 勤

（中南財經政法大學，湖北汽車工業學院，湖北武漢 430073）

1 環境行政公益訴訟中檢察機關與公眾合作的背景

1.1 我國行政公益訴訟制度的建立

我國行政公益訴訟制度的建立經歷了“實踐—理論—試點—立法”的漫長過程：實踐中，我們早在1997年就出現了檢察機關告行政機關的先例并取得了勝訴，之后，全國部分檢察機關開始嘗試直接起訴，辦理了一批公益訴訟案件[1]。在理論界，對行政公益訴訟制度的討論從20世紀末21世紀初就開始了，并且形成了較多的理論成果，蘇州大學黃學賢教授在《行政公益訴訟：研究現狀與發展趨勢》一文中對2005年以前的行政公益訴訟研究狀況做了詳細的分析[2]，學者們對行政公益訴訟制度的研究和設計已然較翔實。湖南大學倪洪濤教授在《從公共性行政訴訟到行政公益訴訟——從2006年典型公共行政訴訟案談起》一文中以2006年幾例典型的公共行政訴訟案為引子，區分了公共性行政訴訟和行政公益訴訟并在借鑒域外經驗，分析我國國情的基礎上論證了確立各級檢察機關行政公益訴訟原告資格是契合我國司法體制的內在機制的[3]。2015年以前，學術界研究圍繞行政公益訴訟的含義及其特征、我國建立行政公益訴訟的必要性、我國建立行政公益訴訟的可行性、我國行政公益訴訟的原告資格、我國建立行政公益訴訟的具體途徑等展開研究①代表性研究見鄭春燕：《論民眾訴訟》，載《法學》2001年第4期；蔡虹、梁遠：《也論行政公益訴訟》，載《法學評論》2002年第3期；王太高：《新司法解釋與行政公益訴訟》，載《行政法學研究》2004年第1期；張亞瓊：《論我國行政公益訴訟原告資格的確認》，載《行政論壇》2008年第1期；呂忠梅：《環境公益訴訟辨析》，載《法商研究》2008年第6期；馬明生：《檢察機關提起行政公益訴訟制度研究》，載《中國政法大學學報》2010年第6期；林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，載《行政法學研究》2011年第4期；于安：公益行政訴訟及其在我國的構建，載《法學雜志》2012年第8期；楊建順：《〈行政訴訟法〉的修改與行政公益訴訟》，載《法律適用》2012年第11期；黃學賢：《行政公益訴訟：多維的功能 未來的方向》，載《中國環境法治》2014年第1期；朱全寶：《論檢察機關提起行政公益訴訟：特征、模式與程序》，載《法學雜志》2015年第4期。?？梢?，在行政公益訴訟制度確立之前，理論研究已充分展開，并形成了良好的輿論氛圍?？v觀理論研究，將行政公益訴訟與公眾參與聯系起來的鮮有。

2015年5月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十二次會議，指出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。隨后2015年7月1日全國人大常委會就授權最高人民檢察院在13個省、自治區、直轄市開展公益訴訟試點，其中就包括行政公益訴訟。最高檢先后發布了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（2015年7月2日）、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（2016年1月）。2017年7月，為期兩年的試點工作結束，行政公益訴訟制度寫入《行政訴訟法》第25條：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！比欢?，我們目前只有這一款籠統的法律規定，試點中出現的問題之解決還需不斷探索并在制度上進一步完善。

1.2 環境行政公益訴訟中檢察機關辦案的困境

1.2.1 辦案線索缺乏

從試點地區案件線索收集情況看，案源匱乏的情況較為突出，試點開展的最初10個月，平均每省（自治區、直轄市）每月只能發現5條左右的線索，最后能夠進入行政公益訴訟的案件則更少，有些省份甚至強令要求基層檢察機關在一定期限內完成1件行政公益訴訟案件[4]。有些學者將其歸因于《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第28條的規定，認為該條將環境行政公益訴訟案件線索限于“人民檢察院履行職責中發現”，履行職責的范圍包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。據此環境行政公益訴訟的案件線索已被檢察機關所“壟斷”，排除了其他國家機關、公民和社會組織的智慧和力量[5]。筆者不同意此種說法，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》是最高人民檢察院出臺的，性質上只是公益訴訟試點的一個操作指南，不是司法解釋，本質上說來是沒有法律強制力的，效力要低于現有的法律法規，所以對于履職的解釋應該按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）的規定來解釋。檢察院作為法律監督機關，其監督應是全面的，且人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利，追究侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利的人的法律責任（《組織法》第六條）。人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見（《組織法》第七條）①人民檢察院的職權范圍列舉性的規定為《組織法》第五條（各級人民檢察院行使下列職權：1）對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權。2）對于直接受理的刑事案件，進行偵查。3）對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監督。4）對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督。5）對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督。）其不能明確表明檢察機關有對行政機關違法行使職權或者不作為進行監督的職權，但行政公益訴訟制度的確立事實上說明了檢察機關對行政機關的部分行為有直接監督的權力（通過檢察建議，甚至訴訟的手段進行），所以在《組織法》第五條的基礎上討論檢察機關履行職責的范圍也不切實際。《中華人民共和國憲法》第134條明確了檢察院作為法律監督機關，其監督應是全面的，當然包括對行政機關的涉法行為進行監督，這種監督應當遵守《中華人民共和國組織法》第七條貫徹群眾路線的規定。。從實踐來看，試點工作開始后半年內北京還沒有公益訴訟案件，北京市檢察院副檢察長甄貞接受記者采訪時就呼吁社會提供公益訴訟線索亦可見《辦法》的相關規定，并沒有將公眾在案件線索方面發揮的作用排除在外。

1.2.2 辦案能力有限

（1）業務能力欠缺

目前，檢察機關進行公益訴訟的具體業務承擔是檢察院民事行政檢察科，從其工作職責和長期的工作重心來看，其主要是對民事、行政案件進行審判監督。以往檢察院的訴訟工作重點都在公訴科，民事行政檢察科不管是人員數量還是人員素質上都有所欠缺。另一個重要的技術原因是環境行政公益訴訟中涉及的專業知識龐雜，辦案人員不僅需要行政法方面的知識，還需要環境領域的專業知識，讓所有辦案人員熟知這些知識是不太可能的，也非效率最優的選擇。業務能力是辦案的核心，不解決這一問題，有案辦不了就會成為大多數檢察院面臨的問題。北京市檢察院副檢察長甄貞接受記者采訪時就提到了業務能力的重要性和復雜性：大家都關注到河流的污染是由于工廠排污導致的，具體有哪些企業，你是能夠找得到的，但是這么多的企業哪些企業向河流排污，排污的成分是什么，就仍然需要科學的調查甚至檢測，這不是單單法律層面的事情，它是需要技術力量和專業力量支撐的。檢察機關提起公益訴訟必須要在每一個細節上、證據上做扎實，確?！霸V得準”[6]。這些技術力量和專業力量在環境行政公益訴訟中非常必要，目前也是檢察機關的重要短板，且這一短板從內部補足非常困難，筆者認為可以從外部想辦法。

（2）人力資源不足

環境行政公益訴訟是人民檢察院對生態環境和資源保護領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為進行的監督，監督的對象梳理起來是個龐大的系統，不僅有統一監管部門，還有分工負責部門，僅就中央層面來看，行使統一監督管理權的是生態環境部，擁有分工負責管理權的有交通運輸部、農業農村部、公安部、自然資源部、水利部等，行使與環境管理權相關的有國家發展和改革委員會（國家能源局）、住房和城鄉建設部、工業和信息化部、商務部、衛生與計劃生育委員會、文化部、國家質量監督檢驗檢疫總局等[7,8]，除此之外，不僅包括職權部門，還包括授權部門，具體到生態環境與資源保護領域，事業單位、專業公司、社會團體和村（居）民委員會等組織均可能基于法律、法規和規章授權行使環境行政公共職能[9]。

從上述監管范圍來看，僅在生態環境和資源保護領域，靠檢察機關民事行政檢察科的工作人員主動履職發現案件，不可能做到全面撒網，最后變成了選擇式“開刀”，不利于司法公正形象的樹立。解決這一問題肯定不能通過簡單地增加系統內部的人力資源來解決，出于成本和效率的考量，可以選擇在一定程度上與公眾進行合作。

1.3 “全民共治”環境治理體系的構建

黨的十九大提出，要加快生態文明體制改革，建設美麗中國，需要“全民共治”“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。公眾參與環境治理是大勢所趨。這里的公眾參與應是制度化的參與，亦狹義上的公眾參與①指公共權力在立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。它是公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程。[10]，即號召公眾的力量參與到環境的治理中，此前主要是集中在民事領域和行政領域②新修改的《中華人民共和民事訴訟法》也確立了檢察機關可提起民事公益訴訟的制度，本文單獨選取行政公益訴訟視角是因民事公益訴訟檢察機關介入的前提是在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，且這種參與還是基于公共利益受損為前提，所以檢察機關在啟動民事公益訴訟之前就有較充分的公眾參與（如受害人本來就有很強的動機對污染企業提起訴訟，即使不告，《中華人民共和國環境保護法》第五十八條也賦予了從事環境保護公益活動的組織可以起訴，只有這兩個主體都不起訴且涉及公共利益檢察機關才公訴，否則違反民事訴訟法“不告不理”的基本原則），檢察機關在民事公益訴訟中的出現已經是在可以直接起訴的“公眾”之后才出現，且這些主體已經明確顯示不起訴了，在此情況下討論公眾合作機制值得商榷，故本文未將二者放在一起討論。。環境行政公益訴訟制度的確立增加了檢察機關在生態環境和資源保護中對行政機關的違法作為和不作為的監督，從監督的啟動原因——使國家利益或者社會公共利益受到侵害來看，此種監督屬于事后的司法監督。雖然公眾參與在以往的實踐中并未積極地向司法領域引導（實踐中司法領域的公眾參與焦點多聚集在訴訟中，基于“司法獨立”的價值觀，對“干預司法”多有忌諱），但并不是說公眾參與在司法領域沒有可發揮作用的空間。《中華人民共和國憲法》中規定了公民對國家機關及其工作人員的批評建議和檢舉權（《中華人民共和國憲法》第四十一條），本質上是公眾對國家機關進行的監督，行政公益訴訟本質上是檢察機關對行政機關的監督。公眾和檢察機關都可以作為行政機關的法制監督主體，在生態保護和資源環境領域，對于公眾來說與其生活息息相關，可以達到全覆蓋，對于檢察機關來說，雖然其有監督的職權，但基于人力和技術的限制，其不可能顧及方方面面。黨的十九大提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，進一步明確了公眾參與要在社會治理體制中發揮作用。生態環境的治理除了在立法和執法領域發揮公眾的力量共建共治外，將公眾參與擴大至對行政機關的外部監督，引入至檢察環節的司法監督，配合目前的環境行政公益訴訟制度，探索一條“1＋1＞2”的路子，最終實現成果共享不是不可能。

2 與檢察機關合作的公眾對象

2.1 當事人

當事人通常是出現在訴訟個案中，且維護的是私人利益。公益訴訟的啟動是基于可能損害社會公共利益的的案件，看似其不符合參與到環境行政公益訴訟中的條件，因為其應直接通過行政訴訟的方式解決糾紛，維護合法權益。雖然個人利益在某些情況下會與公共利益產生沖突，但個人利益和公共利益在多數情況下具有一致性，公共利益的受損會使部分個人利益潛在受損。環境糾紛中的當事人在環境利益關系中是直接的受害者，其合作動機應該是最強的，然而實際情況是：當事人主動申請檢察機關參與環境公益訴訟的比重很低，一方面是當事人自身的問題；另一方面不可回避的是，檢察機關工作的神秘性給普通民眾一種高高在上、難以觸及的陌生感，使普通民眾不敢或不知該如何尋求檢察機關的幫助[11]。檢察機關應該利用當事人的動機將其納入合作，當然仍是基于公共利益受損為合作的標準。

2.2 新聞媒體

新聞媒體作為大眾傳播的媒介，其對社會現實有天然的敏感性，生態環境問題是近年來公眾關注的焦點和熱點，新聞媒體在此方面也不遺余力地給予關注和報道。引起公眾關注的環境公共事件，媒體扮演著重要角色，同時，報道有一定影響的生態環境新聞容易擴大新聞媒體的影響力和知名度。在檢察機關參與環境公益訴訟中，關注程度最高的是新聞媒體[11]。媒體具有傳播社會信息、引導公眾輿論以及監督政治權力的功能[12]，其中就包括對行政機關的監督，將生態環境問題與對行政機關的監督相結合，可以使其新聞效益發揮至檢察監督的順利開展。

2.3 環保民間組織

國際上一般稱民間組織為NGO（Non -Governmental Organization），定義為志愿性的以非營利為目的的非政府組織。環保民間組織是以環境保護為主旨，不以營利為目的，不具有行政權力并為社會提供環境公益性服務的民間組織[13]。當前中國各個領域中成立時間最早、最活躍、社會影響最大的就是環保領域的NGO。近年來，較大的環境污染事件中都有環保民間組織活動的身影，如2003年“怒江水電爭鳴”、2005年“26度空調”行動等，2005年開始，中華環保聯合會在全國范圍內組織開展“中國環保民間組織現狀調查研究”，并評選年度中國環保社會組織十大事件。2015年綠色和平第一時間發布天津爆炸事件的環境檢測數據、2016年高郵市“603元水污染罰單”事件，等等，民間環保組織在危害公共安全的環保事件中給予關注并積極行動。實踐中，環保民間組織還面臨一些局限性。通過對活躍程度較高的環保NGO的調查，目前環保NGO在國內公眾中的知曉度仍然較低，機構獲得來自國內企業和個人捐贈的比例非常低，來自政府方面的資金比例也不高。調查表明，有近70%的環保NGO希望政府能夠為其提供制度化參與渠道，近55%的環保NGO希望能夠建立政府與環保NGO定期溝通的機制[14]。2016年高郵市“603元水污染罰單”事件中，環保組織自然之友表示要嘗試提起環境行政公益訴訟，在此之前，2015年新《中華人民共和國環境保護法》實施后，符合條件的環保組織共提起了37起環境公益訴訟，這些案件全部是環境民事案件，還沒有一例涉及行政公益訴訟范疇[15]。新《中華人民共和國行政訴訟法》確立的行政公益訴訟制度將環保NGO排除在公益訴訟人之外，但環保民間組織擁有對環境保護事業的高積極性，對不同領域的環境污染高關注度，志愿者覆蓋面廣的優勢，可以將其納入環境行政公益訴訟中檢察機關的合作對象，發揮其力量。

2.4 民間智力資源

民間智力資源在司法領域的參與已有先例，如司法機關針對疑難案件征詢專家意見，專家提供意見書。2018年4月3日最高人民檢察院公布的《最高人民檢察院關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《試行規定》）為民間智力資源在檢察機關辦案活動中的運用提供了依據：“有專門知識的人”可以運用專門知識參與人民檢察院的辦案活動，協助解決專門性問題或者提出意見。前文已經論述了檢察機關在環境行政公益訴訟中面臨的業務能力和人力資源困境，檢察機關可以利用民間智力資源解決這一困境?！坝袑ｉT知識的人”從何而來，《試行規定》里只籠統地規定了“不得作為有專門知識的人參與辦案”的情形（第三條），并沒有明確哪些可以作為“有專門知識的人”讓檢察機關備選。我國的智庫建設是一條可供參考的路徑，智庫主要是指以公共政策為研究對象，以影響政府決策為研究目標，以公共利益為研究導向，以社會責任為研究準則的專業研究機構[16]。其注重對民間智力資源的運用。對于環境行政公益訴訟，一方面需要對政府行政過程有成熟研究的專家學者，另一方面需要對生態環境與資源保護這一特殊領域熟悉的實踐人員與專家，且這一需求是長期的，只要這類行政公益訴訟存在，就需要這類“有專門知識的人”。檢察機關在辦理相關公益訴訟案件時可以自建或者與相關領域共享智庫資源。

3 環境行政公益訴訟中檢察機關與公眾合作的模式

3.1 挖掘案件線索

在公眾資源中當事人、新聞媒體和環保民間組織是案件線索的重要來源：對于當事人來說，因行政機關違法作為或不作為導致其在環境利益方面受損，若潛在地帶來公共利益的受損，那么基于其對自身合法權益保障的動機，打通當事人通過檢察機關反映案件情況的路子，可以獲取部分涉及公共利益的案件線索；對于新聞媒體來說，其敏銳的新聞洞察力讓其對“環境”“政府行為”這些字眼保有天然的敏感性，這類報道也易引起公眾的關注，客觀、真實的報道可以倒逼行政機關考量自己的行為，并給檢察機關帶來案件線索；對于環保民間組織來說，其對環保事業的積極性和在不同環保領域的持續關注，可以為檢察機關帶來源源不斷的案件線索，同時，環保民間組織為檢察機關提供線索有利于節約環保民間組織在具體案件中的資金開支，滿足其對制度參與、溝通機制建立的渴望，對環境公共利益的追求等。

3.2 提供證據來源

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十四條要求人民檢察院提起行政公益訴訟應當提交的材料除了起訴書還需要國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料。第三十三條中人民檢察院調查核實證據和情況的方式包括：對行政相對人、利害關系人、證人等的詢問，書證、物證、視聽資料，咨詢專業人員、行業協會等對專門問題的意見，委托鑒定、評估、審計，等等。這其中，當事人可以作為行政相對人、利害關系人、證人等提供相關的書證、物證、視聽資料；新聞媒體的報道若基于一定的客觀事實，其搜集到的證據材料可以提供給檢察機關作為參考；環保民間組織對環境問題的關注建立在大量的證據材料的搜集上，其中就包括一些調查和專業的鑒定等；民間智力資源中，相關專家以個人或組織的方式可以為案件進行相關鑒定、評估等。檢察機關要訴得準需要在證據上做扎實，特別是環境公益訴訟，證據相對其他類型的公益訴訟來說更為龐雜，需要發揮公眾的力量匯集證據資源。

3.3 發揮輿論的監督作用

實踐中，公眾輿論對政府決策產生影響的例子不在少數，在2003年怒江大壩事件中，環保NGO通過組織和參加各種研討會，通過媒體，不但表達了自己的觀點，還嘗試代表受影響的怒江當地居民發言。各方專家也利用各種渠道向決策者建言獻策，持不同觀點的專家們甚至形成了激烈的交鋒。各級政府在意見收集方面也做了大量工作，民主黨派、政府部門、普通居民、專家學者的意見都得到表達[12]。2007年福建省廈門市計劃在海滄區興建的年產80萬噸對二甲苯（PX）的化工廠，由于擔心化工廠建成后危及民眾健康，該項目遭到百名政協委員聯名反對，市民集體抵制，最后廈門市政府宣布暫停工程。公眾輿論在涉及公共環保問題上給企業經營及政府行為的調整帶來了積極的影響。輿論討論最熱烈的領域是公眾最關心的領域，其一定程度上也反映了公共利益，然而輿論監督是沒有“牙齒”的，其只能形成言論之“勢”，卻無對行政機關的強制之“力”。若行政機關的行為確實給公眾的環境利益帶來了損害，光靠輿論是不能確保行政機關主動自我糾偏或者積極作為。環境行政公益訴訟制度的確立就為公眾的輿論監督裝上了“牙齒”，其違法作為和不作為會被檢察機關起訴，最終司法判決的強制效力會督促行政機關糾偏和積極作為。公眾借檢察機關的“權”（提起環境行政公益訴訟的權力），檢察機關借公眾的“勢”（公眾對環境公共利益維護的輿論之勢），最終“權”“勢”合力，共同督促行政機關積極合法作為。

3.4 提供智力支持

前文已論述檢察機關的困境和民間智力資源，筆者認為環境行政公益訴訟中利用檢察機關外部的智力資源可為其提供如下支持：利用高校和科研機構中龐大的人才資源以及我們已有的智庫資源等，尋找對政府行政過程有成熟研究的專家學者、對生態環境與資源保護這一特殊領域熟悉的實踐人員與專家，針對疑難復雜的案件為檢察機關環境行政公益訴訟提供全程的智力支持；從事公共行政相關研究的管理學、法學、社會學等學者可以對行政機關行為的判斷提供征詢意見；生態環境破壞、資源消耗對公共利益產生的危害，其中的后果和因果關系可以征詢熟悉該領域的實踐人員和專家。這樣既解決了檢察機關的人員技術困境，又可以發揮專家學者服務社會的功能。

4 環境行政公益訴訟中檢察機關與公眾合作的注意事項

4.1 對案件線索的正確處理，避免社會矛盾的深化

檢察機關對于環境行政公益訴訟中案件線索是否能作為啟動環境行政公益訴訟的線索標準在于其是否對公共利益產生了損害。在前文提到的線索來源中包括當事人提供的線索，涉及當事人，這些公共利益下所折射出的私人利益會使檢察機關對行政機關的監督中加入第三方，使部分案件變得復雜。目前我國多元化行政糾紛解決的途徑之一是信訪，有利益訴求的信訪者一旦卷入行政公益訴訟中，檢察機關會面臨更大的挑戰，例如，經過調查確實提供的線索中行政機關的行為不僅對個人利益有損害，對公共利益也有損害，基于公共利益檢察機關啟動行政公益訴訟的一系列程序，此時檢察機關的判斷就會成為信訪者的一根救命稻草，這時的信訪矛盾就不止在行政機關和信訪人之間了，加進了檢察機關，加大了矛盾的復雜性。檢察機關同時會受到來自行政機關和信訪者的壓力，因為其行為必定會偏向支持一方而否定另一方。所以在處理案件線索時，要科學處理，涉及個人利益維護的可以引導其通過民事訴訟和普通的行政訴訟來獲得救濟，避免個人利益摻雜進環境行政公益訴訟，造成社會矛盾的深化。

4.2 正確引導公眾參與

公眾的參與是把“雙刃劍”，在行政公益訴訟中加入公眾這一主體，在帶來線索、證據、輿論、技術的同時也容易引發新的矛盾，這就需要檢察機關給予正確的引導。除了前文已經提到的對當事人糾紛解決路徑的正確說明外，對于新聞媒體，要重視其報道的客觀、真實性，對其歪曲事實、不遵守職業道德的報道不僅不應受媒體導向的引導，反而應根據其對案件的真實調查情況在案件處理后對公眾進行客觀的說明；對于環保民間組織，其有自身的價值觀，在怒江反壩事件中，一些環保NGO就積極宣傳自己的價值觀，并且NGO和專家通過媒體進行激烈辯論，環保組織的某些價值觀并不為社會所公認，甚至被指“極端”[12]。對于其的引導應尊重其在法律范圍內的活動，給予其獨立的生存空間，但對于其極端偏向應客觀對待，避免偏聽偏信，引導其增加專業性，在知識和技能上進行儲備，這樣可以避開簡單的利益沖突，要明確其立場并不是聯合檢察機關站在行政機關的對立面，而是在環境公共利益保護上進行合作。

從理論上來說，越是廣泛的公眾參與越能更多地顧及公共利益。但從實踐看，不是所有的環節都需要公眾的參與，公眾輿論可以帶來利好的一面，督促行政機關及時糾正自己的行為，同時，輿論也會帶來決斷的受阻，畢竟有些領域要求的技術性很強。史蒂芬·布雷耶在其《打破惡性循環——政府如何有效規制風險》一書中描述了在環境規制中，公眾對安全優先次序的排序，與專家的見解大相徑庭，規制機構在規制資源分配時優先次序可能就基于公眾的排序而非環境專家審慎的創設[17]。這會導致行政機關花費了大量的時間去管了公眾認為最重要的某項污染或生態破壞的問題，忽視了有科學依據的需要優先管理的問題。這樣的行動最終會帶來高昂的成本，在安全方面也無法取得顯著的額外收益[17]。這時就需要公權力機關（包括司法機關）在技術層面加大信息公開的力度，引導公眾理性參與。

4.3 合作成果的正確使用

前文已論述的在環境行政公益訴訟中，在證據和技術層面均可與公眾展開合作。公眾提供的已有的證據、評估報告等可以作為檢察院調查核實的輔助材料，其效力是有限的，是輔助性的。其要作為檢察機關決定提起行政公益訴訟后向法院提交的國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料，還需要檢察機關按照偵查的程序和要求將證據固定。這些材料亦不能當然地作為法院在環境行政公益訴訟判決中的定案依據，畢竟法院獨立、法官獨立是底線，不能逾越。

4.4 檢察和監察業務的分割

2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將監察委員會納入國家機構。隨后，3月20日，全國人民代表大會通過了《中華人民共和國監察法》，監察體制改革立法落地，其第34條規定：人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。行政公益訴訟涉及的是行政機關的不作為和違法作為，具體到環境行政公益訴訟，地方政府為了吸引投資，提升GDP，容易對污染企業開方便之門，出現一些失職瀆職的現象。根據監察體制改革的精神和監察法之規定，檢察機關對職務類犯罪的檢察權向監察機關轉移，公眾在提供線索和訴求的過程中，有就事論事，也會有就人論事的情形。檢察機關在進行案件的處理時要將自己的業務和監察機關的業務分割開來。

5 環境行政公益訴訟中檢察機關與公眾合作的實踐意義

5.1 推動環境行政公益訴訟的可持續發展

行政公益訴訟作為行政訴訟法中一類特殊訴訟類型，原告恒為檢察機關，被告恒為行政機關，是檢察機關對行政公權力的監督。根據最高檢的統計，試點期間檢察機關的勝訴率是100%①《人民日報》2017年7月3日報道：根據最高檢察院的統計，截至2017年6月，各試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件9 053件，其中訴前程序案件7 903件、提起訴訟案件1 150件。訴前程序案件中，行政機關主動糾正違法5 162件。起訴案件中，人民法院判決結案437件，全部支持了檢察機關的訴訟請求。，這對檢察機關來說是個令人鼓舞的消息，但對審判實踐和判決規律來說是非正常現象。在試點期間，各部門的高度重視，特別是檢察機關的高度重視可能會收到如此效果，但當熱烈回歸平凡，試點成為制度，如何來保障檢察機關對是否應當提起公益訴訟作出精準判斷，如何避免檢察機關為了行政公益訴訟而去訴訟（零突破、案件類型全覆蓋這些口號無形中可能點燃檢察機關提起訴訟的欲望），造成濫訴，這些都需要我們在疾風驟雨般的試點過后進行冷靜的思考。

檢察機關的特殊身份影響法院審判主導地位，缺乏檢察機關承擔敗訴后果的規定，過高的勝訴率將增加濫訴的風險。實踐中檢察機關為了勝訴會借助公益訴訟人的身份，并以行使法律監督機關的職責為由對法院審判造成影響[4]。與公眾在案件線索、證據、技術上進行合作，有利于提高訴訟的精準性，同時公眾資源可以看作“可再生”的，沒有行政機關和司法機關的特別強調和關注，其對生態環境與資源保護的關注是常規的、非運動式的。開發這一資源進行相關合作可以避免檢察機關選擇性監督，促進環境公益訴訟的可持續發展。

5.2 推動新時代社會基本矛盾的解決

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！薄叭嗣衩篮蒙钚枰找鎻V泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長?！薄拔覀円ㄔO的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要?！惫妼γ篮铆h境的追求，由于法律規定的局限，雖然公眾早已有相關的需求，但在制度沒有確立之前就容易碰壁。如在此之前，浙江、河南、新疆等地已有數起公益訴訟案例被法院依據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條的規定，以原告不適格為由駁回了起訴[18]。如今，新制度的大門打開，給公眾創造途徑參與到環境權益的維護中，二者合作將公眾對生態環境問題關注的熱情化作對環境行政公益訴訟制度中檢察機關困難的解決，依靠司法的力量倒逼行政機關更加重視生態環境保護工作。制度的完善有利于進一步滿足人民群眾日益增長的清潔環境需求。

5.3 轉變經濟主導型的政績觀

以往地方官員對政績追求的核心是經濟的發展水平，盡管中央政府在官員考核體系中加入了多重目標，但經濟增長己成為大多數官員所關注的首要目標（經濟增長指標顯然比其他指標更容易測量）。地區經濟增長績效越好，地方官員獲得升遷的概率越大。這樣一來地方官員只關心自己任期內所在地區的短期經濟增長，而忽視高速經濟增長可能帶來的嚴重環境污染和高昂能源消耗[19]。環境行政公益訴訟客觀上是對經濟主導型的政績進行的環境清算，這種清算中納入了公眾的力量，覆蓋面更廣、針對性更強，地方官員對企業進行相關審批和監管時就會考慮其對環境造成的影響，否則其自身會陷入被公訴的可能，且這種可能的概率非常之高。這樣一來，才能避免拿環境的污染和資源的浪費換取粗放型的經濟增長，推動形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式。這是對經濟主導型政績觀的沖擊，讓政府官員有恃亦有恐。

5.4 降低司法成本和工程成本

從試點經驗看，絕大部分的行政公益訴訟案件在訴前程序中就達到了監督的效果，進入訴訟階段的案件比例小②安徽、山東、貴州等地均可證明。參見吳貽伙：《傳承“大包干”精神 為公益訴訟創造新鮮經驗——專訪安徽省人民檢察院檢察長薛江武》，載《檢察日報》2017年6月20日；盧金增：《勇于創新主動擔當 全力推進公益訴訟試點工作——專訪山東省人民檢察院檢察長吳鵬飛》，載《檢察日報》2017年6月16日；李波、宋國強：《維護公共利益 保駕大美貴州——專訪貴州省人民檢察院檢察長袁本樸》，載《檢察日報》2017年7月7日。。同時，訴前程序也被學者們提倡作為終結行政公益訴訟案件的主要方式①訴前程序在行政公益訴訟試點中扮演的重要角色可以參見胡衛列、遲曉燕：《從試點情況看行政公益訴訟訴前程序》，載《國家檢察官學院學報》2017年第2期；訴前程序的價值可以參見胡衛列、田凱：《檢察機關提起行政公益訴訟試點情況研究》，載《行政法學研究》2017年第2期。，因本文不做訴前程序的探討在此不贅述。訴前程序是有檢察機關參與其中的，只通過訴前程序就能達到監督的效果無疑是對司法成本的節約，如若在檢察機關介入之前也能達到監督的效果，那就進一步地節約了檢察機關的成本。公眾在案件進入檢察機關之前就進行了一波監督，以行政公益訴訟制度作為抓手，亦可能使行政機關積極作為。在怒江建壩事件中由于工程決策者未提前引入公民參與，對公民參與的準備不足，致使即將進入建設階段的怒江工程陷入擱置，工程成本增加。打通公眾與檢察機關的合作機制，可以倒逼行政機關在進行相關工程決策過程中，在建設之前就進行更完善的論證，避免不必要的工程成本的浪費。

6 結語

我國作為一個經濟尚處在高速發展中的大國，要想既要“金山銀山”，又享“綠水青山”，僅有國家層面的重視還不夠，還需要行政機關在執法過程中嚴格公正執法、公眾環保意識的提高和相應的行動，并需要司法機關的強力監督作為保證。環境行政公益訴訟制度的確立是促使多方積極行動的一個中心點，如何利用好這個中心點，讓其成為推動我國環保事業進一步提升的抓手值得我們關注和思考。本文提出的利用公眾這一“資源”，展開與檢察機關的合作，在現有制度下是可行的，其可以在“權”“勢”合一中促使行政機關自我檢視，打破行政機關因與公眾地位的不平衡而忽視公眾期待，澆滅公眾的參與熱情這一惡性循環，同時也為檢察機關獨自支撐行政公益訴訟制度找到一眾生生不息的合作力量。