環境政策分析在戰略環境影響評價中的地位

楊中惠

（新疆兵團勘測設計院（集團）有限責任公司 新疆烏魯木齊 830002）

引言

在工業化進程迅速發展的過程中，我國自然環境受到了嚴重的破壞，而環境政策作為以自然環境保護為目的的政策、措施，對環境政策分析在戰略環境影響評價中的地位做出研究，有助于達到更佳的基于可持續發展的戰略效果。但很顯然現階段我國環境政策分析研究，還處于初級階段，欲使環境政策分析在戰略環境影響評價中的地位充分彰顯，今后還需做出更多的努力。

1 環境政策分析及戰略環境評價涵義

1.1 環境政策分析涵義

環境政策主要是指國家、政府為保護環境所采取的一系列的控制、管理、調節措施總和。從內容角度分析，環境政策是以保護環境為目的，國家頒布的各項法律條例以及政府部門、省人大部門頒布的地方條例總稱[1]。而從范圍角度分析，環保政策則是以環境污染防治、生態保護、國際環境為主的政策措施，環境政策的本質是價值或利益的分配，體現出了國家為了保護環境而做出的各種制度安排和改進創新。而環境政策本身利益和相關性，決定了一種利益調整和平衡的工具，并且由于環境政策是公共政策的組成部分，因此環境政策所操控的利益與環境保護成本效益有直接聯系。

環境政策分析可簡稱為EPA，是為了解決環境政策問題，采用的一種定性、定量分析方法，可以對環境政策實施過程和實施效果進行規范性和實質性的分析，通過環境政策分析，可以為環境保護的公平和效率提供保障，具體而言，在進行環境政策分析時，主要分析以下幾個方面的內容。（1）分析環境政策實施中存在的問題，雖然國家、政府在制定環境政策時，已經進行了縝密的分析和多重的考慮，但由于環境政策的制定是單向的，并以制定層面的利益博弈為主，因此在實施過程中，往往要面臨現實環境的新一輪博弈，這就會使原定的環境政策充滿各種不確定性，為此在環境政策實施一段時間后，有必要對環境政策中存在的問題進一步作出分析。（2）分析解決方案和環境政策實施后改進措施。在這一環節步驟中主要是從環境政策改進措施的效率和公平性角度做出分析，其中效率主要是指在政策、技術基礎上保障經濟效益的最大化，要通過改進后的環境政策更好的解決區域或者社會環境問題。而公平性則是分析代內公平及代際之間的公平，一般情況下，可以通過環境政策是否滿足正面設計指標判斷公平性，并通過信息公開程度、公眾參與情況、公眾滿意度對公平性是否需要改進做出進一步判斷。

1.2 戰略環境評價涵義

戰略環境評價又稱環境質量預斷評價，可簡稱為SEA，是指對政策、規劃或計劃及其替代方案可能產生的環境影響，所進行規范性、系統性、綜合性的評價過程，并包括將評價結果應用于負有公共責任的決策之中，因此戰略環境影響評價是政策、規劃、計劃中的應用，同時也是協調環境與發展的重要手段[2]。SEA這一概念最早是在1990年由Lee、Walsh、Wood等提出，并聯合編寫了《政策評價與環境》，在這一文章之中，對SEA技術方法，包括信息資料收集方法、信息處理方法、政策方案技術效益等都做出了明確的說明。而其中Therivel學者在《戰略環境評價》中對SEA做出了進一步的補充，并對給出了SEA明確的定義，這使得SEA有明確的研究范疇，并成為有別于項目環境評價、區域環境開發評價的新興領域。而隨后在《中國21世紀-中國環境影響評價制度》中，將“可持續發展環境影響評價制度”作為SEA評價標準，這極大的推動SEA發展。

2 環境政策分析在戰略環境影響評價中的地位

2.1 在評價因素中的地位

環境政策分析在戰略環境影響評價因素中占有一定地位，通過上述分析可以發現，環境政策所操控的利益是與環境保護相關為主的成本和效益，這也是環境政策與其他公共政策最本質的差別，同時環境政策具有以下幾個方面的特點，①觀察視野時空范圍比較廣；②環境政策以科學技術為分析依據；③環境政策信息需求量較大，很難直接囊括；④環境政策具有一定的不穩定性。而在我們分析戰略環境評價時，環境政策與戰略環境評價在某些方面有著不謀而合的特點，如戰略環境評價也具有空間較大、多樣性明顯的特質，并要求評價結果具有一定的精準性，而這就造就了環境政策分析在戰略環境影響評價因素中的地位與體現。

一般情況下，在進行戰略環境影響評價時，主要的評價因素包括土地利用、空氣、地表水、地下水、土壤、生物多樣性、資源能源利用、噪聲、固體廢物等。以土地分類、土地利用評價為例，往往需要通過環境政策作出分析，如在進行自然保護區土地利用時，要先對其現狀調查、分析、統計，然后從自然資源保護、經濟發展效率、社會公平性等指標出發，進行一系列的評估，然后初步評價得出環境政策及規劃實施對自然保護區的影響，并提出相關的管理措施，在這個過程中，自然體現出環境政策分析在戰略環境影響評價中的地位。或者，在空氣環境質量方面的評價時，對于城市空氣污染控制政策和煤炭消費總量控制政策，一般都需要進行環境政策方面的分析。如新疆“烏-昌-石”地區空氣污染控制政策需要從污染物、污染源和空氣污染狀況進行分析，而對于煤炭消費總量控制政策，則需要從劃定高污染燃料禁燃區、電力行業節能環保改造、大力推廣清潔能源等幾個方面與政策目標進行分析。再或者，在水環境質量方面的評價時，明確水環境目標是保護涵育地表水、地下水，控制水質污染、水資源利用的保障，而在這個過程中，也需要對環境政策作出分析，并對戰略環境影響因素作出評價，因此環境政策分析在戰略環境影響評價因素中占有一定地位。

2.2 在評價程序中的地位

環境政策分析是從環境政策目標分析開始的，通過分析具體的指標，判斷得出定性、定量的結論，分析對象包括所評價的環境及承載能力，因此環境政策分析也可以對戰略環境影響做出評價，由此可以看出，環境政策分析在戰略環境影響評價程序中具有一定的地位，對此筆者從準備階段、實施階段和實施后階段三個方面做出分析。

（一）SEA準備階段，在SEA準備階段，雖然整體的政策、計劃和實施邊界是有明確規定的，但最終對環境的影響卻難以確定，因此在進行SEA分析評價時，應該從政治、經濟、文化、技術、教育、醫療、能源消耗等多個方面進行分析，并對具體的對象進行權重計算，從而衡量評價中的重點[3]。而在個別過程中，SEA評價是起到明顯的主導作用的，如在環境問題識別、環境政策目標控制上，通過SEA評價，可以對環保政策目標的統一性和一致性做出判斷。以“大氣污染消減目標”為例，要通過SEA評價，保證“大氣污染消減目標”與“空氣環境質量改善目標”具有統一性和一致性，這樣才能為可持續環保效果做出保障。而當確定SEA邊界時，由于戰略環境影響因素是具有綜合性特點的，因此需要對各個層次的目標做出界定，了解何時、何地、何種環境要素，并明確監測方案和統計范圍，如在進行大氣污染排放總量控制指標確定時，需要了解區域工業企業分布情況、企業排污特征，這樣才能為SEA評價做出保障。

（二）SEA實施階段，在SEA實施階段，明確評價對象目標是決定整個評價結果全面程度的重要因素。具體而言，在城市之中一個大型開發規劃，往往會帶動其他小型規劃，如在烏魯木齊城市中進行經濟技術開發區、北工業園區、頭屯河經濟技術開發區建設，就會帶動區域周邊的醫院及商圈發展，這就是開發項目的聯動效應和聚集效應體現。而在這個過程中也可以發現，城市規劃項目對環境的影響，并不是體現在一個項目上，而是體現在多個、單個項目的協同作用下，并且還有可能產生抵消或者拮抗反應。因此在進行環境政策分析評價時，應對環境因素進行綜合分析。如在SEA實施階段，應該對戰略性方案進行調查，同時對替代方案進行分析。但通過這個過程我們也會發現，環境政策分析在戰略環境影響評價程序中的地位是隱性的，并沒有充分的得到體現，在這個程序過程中，還需要通過對經典理論知識和環境治理經驗的運用，從而對某一特定對象作出描述。如需要對環境經濟政策作出分析，對約束條件下最優解等微觀經濟學模型進行描述。

（三）SEA實施后階段，在SEA實施階段后期，需要通過政府、相關主管部門及社會公眾對環境影響評價進行參與，主要包括主體分析和程序分析兩個方面。其中主體分析主要是分析主體為單元還是多元，而程序分析，則是指主體確定時特別注意的環境外部性問題，明確外部影響的對象。如在分析新疆“烏-昌-石”區域大氣環境污染問題時，雖然鋼鐵、電解鋁、火電廠、煤化工等3200余家大小企業分布于不同的地點，但是受區域氣象條件的影響，大氣污染累積影響范圍則擴大到天山北坡經濟帶近6.9萬平方公里。因此在實施SEA評價時，要從區域的角度進行全面分析。

2.3 在評價目標中的地位

環境政策目標可分為長期目標和短期目標、定性目標與定量目標、單一目標與多樣目標、總體目標和階段目標。而評價目標對環境政策是具有導向作用的，并且是解決環境政策問題的最終目的。在評價過程中，要通過定性、定量結合的方式得出最終的解決方案，在這個過程中往往會涉及到六要素，即政策相關信息、政策主張、政策依據、政策支持、政策反正、政策限定詞[4]。因此要始終謹記，SEA的出發點和落腳點都是可持續發展，EPA的目標是效率和公平，從這一點分析，環境政策分析與戰略環境影響評價兩者之間是相互協調的，并均在SEA中以隱性地位體現。

結語

通過上述分析可以發現，我國現階段對于環境政策分析的研究還處于探索階段，環境政策分析雖然在戰略環境影響評價中具有一定地位和作用，但是這種地位是隱性、淺顯的，因此今后我們需要做的就是更好的彰顯出環境政策分析在戰略環境影響評價的顯性地位，從而實現可持續發展戰略評價效果，更好的為新疆烏魯木齊區域環境保護作出貢獻。

[1]李曉蓉.國外戰略環境影響評價分析及在我國的應用研究[D].河南師范大學，2015.

[2]劉暢.從環評對象看我國《環境影響評價法》的完善[D].中國海洋大學，2016.

[3]馬曉利.基于產業低碳化發展的產業政策戰略環境評價研究[D].南開大學，2016.

[4]檀菲菲，周文敏，鈕志遠.環境政策分析在戰略環境影響評價中的地位[J].科技信息，2016(19):29-30.