高校學生申訴制度的實踐困境及其優化

陳小花

摘要：學生申訴制度是規約高校教育管理權和救濟學生合法權利的重要制度安排，也是“以生為本”價值理念的具體體現。當前申訴制度在實踐中存在人員結構不合理、權限規定不合適、申訴范圍不科學、程序機制不通暢等問題。對此，要不斷推進申訴處理委員會的實體化建設，優化申訴處理委員會的人員結構，適度賦予其監督權，并不斷規范申訴處理過程的程序機制建設。

關鍵詞：大學生申訴制度；實踐困境；優化

新修訂的《普通高等學校學生管理規定》（下稱《規定》）自2017年9月1日起正式施行。新《規定》以專章的形式闡述和確認了大學生的申訴權，成為全面依法治國戰略在高校的生動實踐。申訴制度既是大學生校內權利救濟的基礎性制度，又是以一項規范與限制高校管理權濫用的制度而存在。新《規定》對學生申訴的受理機構、內容范圍、基本程序作了界說，為防控學校權力越軌，保護學生合法權益，推進教育管理法治化建設提供了強有力的制度保障。但對申訴制度相關實踐理性檢視時又發現，大學生申訴制度依然存在原則性規定與可操作性機制脫節，長期工作慣性形成的路徑依賴與規范化制度體系相排斥等問題。如何以申訴制度的相關規定為法律參照，推動大學生申訴制度從理論應然性向現實可操作性轉變，成為新時期落實依法治校的具體體現。

一、大學生申訴制度的問題指向與功能定位

《憲法》第二章第四十一條明確提出，“公民有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，成為大學生申訴權的最高法理依據。以《憲法》為依據，《教育法》、《高等教育法》以及《規定》等部門法對大學生申訴權進行具體化與操作化，明確大學生申訴權體現為“對學校的處理或者處分決定有異議”情形下，提出重新做出處理的權利。大學生申訴制度建立很重要的出發點就是約束和規制學校管理權，防止學校公權力過度擴張與濫用，補救學校侵害行為。基于此，申訴制度在功能定位上存在兩大基本的價值取向，即監督和制約學校管理權，及時救濟學生合法權利。

1.以生為本：大學生申訴制度的價值取向

大學生申訴制度產生的一大理論基礎就是“程序正義理論”。程序正義理論認為法治取決于一定形式的正當過程，而正當過程又只能依靠程序來實現。[1]程序正義落實在學校管理中，就是要注重程序規則，尊重大學生作為學校主體的地位和價值。申訴制度不僅明確對于學校處理或處分，大學生具有知情權，而且賦予他們表達和抗辯的權利。在處分的過程中，學生是其中一大主體，自主、有效地參與其中，對處分的事實、依據、程序等進行積極陳述和申辯。申訴制度確保大學生能夠有序參與處分過程，并提供他們影響處分結果的可能，充分尊重了大學生在學校管理中的主體地位，也破解學校在處分行為中“一錘定音”的格局。一言以蔽之，大學生申訴制度的建立，就是從制度層面對學生參與學校管理的主體地位進行確認和保護，體現與踐行“以生為本”的理念和價值。

2.權利救濟：大學生申訴制度的本質功能

申訴制度自產生之日起，便承擔著為合法權益受到學校侵害的大學生提供權利救濟的使命。整體而言，大學生權利救濟具有訴訟與申訴兩種手段。相較而言，訴訟具有更高的強制性與權威性，但也存在成本高、時間長、程序復雜、對抗性劇烈等不利因素。從近年發生的狀告母校案例來看，大多數是因為學校申訴機制不健全，而大學生為了維護自身合法權益被迫與學校“對簿公堂”。這樣一來，不僅大學生的金錢、時間與精力被大量耗費，而且針鋒相對的對抗方式將學生對母校多年培養的感情完全撕裂。大學生申訴制度將教育管理法律糾紛的解決置于校內，引導教育管理者和學生理性對話，在時間、成本、效率、情感諸方面都具有明顯優勢，成為大學生權利救濟最直接、最基礎、最常用的手段。申訴制度打破了學校管理權的“絕對權威”地位，賦予學生對學校管理行為質疑和反抗的權利，迫使學校及時停止、糾正和補救侵害行為。換言之，申訴制度是在學校管理系統中，為大學生提供防御學校不當管理行為的權利、機會和能力，真正保障他們合法權益不受侵害，這也成為了申訴制度最本質、最重要的功能。

3.權力監督：大學生申訴制度的內在蘊含

按照現代法理學的觀點，要減少權力的負面效應，就必須對權力進行制約，基本包含道德制約權力、權力制約權力、權利制約權力三種方式。[2]大學生申訴制度便是“權利制約權力”的具體實踐。在學校、教師與學生三者的關系定位中，學生總是被視為規訓的對象，不容置疑地處于被動塑造的處境，天然處于劣勢地位[3]，而學生申訴權則是對大學生弱勢地位的適度扭轉。通過賦予學生申訴權，打破學校與學生對話中的絕對優勢地位，使得學生有機會和能力對學校管理行為提出質疑和否定，成為學校管理權外在的重要監督和規制力量。一方面，申訴制度的創建為學生發出質疑賦予合法性，迫使學校在行使管理權時更加謹慎自律，從而促使學校權力行使更趨科學化、合法化；另一方面，申訴制度是學校管理權行使的有效糾錯機制。申訴制度要求學校和管理者對現行管理制度和行為重新審視和反思，對于確有違法或者失當的情形，及時糾正補救，保障了學校管理權的依法行使。

二、大學生申訴制度的實踐困境

申訴制度是大學生利用訴訟救濟權利的前置程序，是規約學校管理權合法行使，及時糾偏失當的學校管理行為，保障學生合法權益的有效制度。推進學生申訴制度健康發展與有序運轉，既是全面依法治校的具體落實，又有助于和諧校園的建設。但在實踐中，囿于管理者法治意識與能力比較薄弱，長期以來法治傳統缺失以及申訴制度操作性機制建設相對滯后等原因，大學生申訴制度運行的狀況與效果依然面臨著許多問題。

1.申訴處理委員會的人員組成具有爭議性

《教育法》第四十二條明確學生具有申訴權，新《規定》對《教育法》內容進行細化，在第五十九條中對學生申訴受理機構的功能定位、人員構成進行了具體化規定，要求“學校應當成立學生申訴處理委員會”，并規定申訴處理委員會在人員結構上應當包含“學校相關負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表、負責法律事務的相關機構負責人”。雖然新《規定》對申訴處理委員會的人員結構進行了規定，但是對其設立方式、人員編制等卻缺乏深入針對的論述，直接沖擊了申訴的有效性。endprint

在實踐中，學生申訴處理委員會主要掛靠在學生工作部、教務處或者學校辦公室等部門，由相關職能部門人員兼職組成，而沒有常設辦事機構和專職工作人員。一方面，因為沒有常設辦事機構，很多學生對如何提交申訴申請書，申訴處理委員會的處理流程等都處于模糊認知狀態，不能及時、科學地向對應部門遞交有效申請，而新《規定》第九條卻明確要求，大學生必須在接到決定、公告10日內以書面形式提出申訴，否則不予受理；另一方面，雖然新《規定》力促學生申訴處理委員會人員組成的多元化與合理性，但卻沒有明確提出回避原則。實踐中，大學生的違紀處分主要由教務處、學生工作部進行事實認定，而由學校辦公室發文通報，但學校辦公室、學生工作部、教務處往往又是學生申訴處理委員會的其中組成。如此，學生申訴處理委員會與違紀處分事件的處理單位就存在重疊情形，某種程度上可能影響申訴結果的公平性。

2.申訴處理委員會的行為決定缺乏權威性

新《規定》第六十一條對學生申訴處理委員會的權限進行界定：“經復查，認為做出處理或者處分事實、依據、程序等存在不當，可以作出建議撤銷或變更的復查意見，要求相關職能部門予以研究。”從這里可以得知，學生申訴處理委員會的權限局限于對處理或處分進行復查并提出建議，而不能左右原處分單位最終是否變更或撤銷決定。在申訴處理過程中，申訴處理委員會缺乏實質性權力，而只是充當對申訴事件復查和建議的角色，其他的諸如監督相關職能部門對事件重新進行深入化研究，責令相關部門及時變更或撤銷不合理的處理或處分，都不能發揮權威作用，嚴重弱化了大學生申訴制度的有效性。

3.學生申訴的內容范圍缺乏合理化的限定

新《規定》第六十條將學生申訴的內容規定為“學生對學校的處理或者處分有異議”的情形，主要將大學生申訴制度與學校違紀處分事件相聯系，在一定程度上窄化了學生申訴的范圍。從落實全面依法治校基本要求和保護學生合法權益的角度考慮，學生申訴的內容范圍應當從聚焦違紀處分事件向學校教育管理中可能發生侵權行為的各種情形擴展。事實上，學校教育管理權侵權現象隨時可能出現。就以學生日常行為管理為例，宿舍檢查隨意翻看學生私人物品，獎助學金評選省略公示公告的環節，對學生違紀行為處理私自增設罰款條款等，都是學校公權力對學生權利的僭越。對于此類侵權行為，學生如何有效維權，現有大學生申訴制度卻未進行明確性規定，無形中切斷了學生權利救濟的渠道，處理不當還可能引發學生與學校劇烈的沖突，演變成為嚴重的校園矛盾事件。

4.學生申訴的處理程序缺乏精細化規定

新《規定》第六十一條要求：“學生申訴處理委員會對學生提出的申訴進行復查，在15日內將復查結論告知申訴人。”仔細推敲發現，新《規定》對于學生申訴以及申訴處理委員會受理流程的規定都相當籠統。“程序性規范的缺失無疑將削弱申訴程序的運行對高校教育管理權的監督力度和對學生合法權利的保障力度。”[4]就以“告知”為例，申訴處理委員會將復查結論告知申訴人時，告知的形式應當是書面或者口頭，告知的內容應當涵蓋何種信息內容等都沒有明確。另外，學生申訴期間原處分決定是否暫時解除或者繼續執行等問題，表述都相對籠統。雖然對于不能在規定限期內作出結論的申訴情形，新《規定》作了補充，“有必要的，可以建議暫緩執行有關規定。”但是對于“有必要”的標準等卻未提及，可能催生不必要的“次生糾紛”。就以開除學籍處分為例，大部分學校要求受開除學籍處分學生必須在接到處分通知單7日內完成離校手續，而申訴處理委員會卻是在學生遞交申訴申請后的15日才能作出復查結論并告知申訴人。這樣一來，對于受到開除學籍處分的學生，在申訴處理委員會告知復查結論時候，學生可能已經被迫完成退學手續，無形中設置了學生申訴成功的障礙。

三、完善大學生申訴制度的路徑選擇

新《規定》第五十九條提出：“學校應當制定學生申訴的具體辦法，健全學生申訴處理委員會的組成與工作規則。”由此可知，新《規定》對于大學生申訴制度更多地是提供宏觀制度框架，需要學校與學生結合實際，把理論邏輯與實務設計聯系起來，把原則性規定與操作性實踐機制聯合起來，不斷優化申訴制度，促使其朝著有力有效有序的方向發展。

1.實體化建設：申訴制度的必由之路

針對大多申訴處理委員會建設“兼職化”可能導致學生“求助無門”現象，建設專門化、職業化的學生申訴處理辦公室迫在眉睫。學生申訴處理辦公室建設可以探索“專兼結合”形式，既有專職工作人員負責日常申訴申請的受理，又吸納教師代表、學生代表、法學專家作為兼職人員，構筑好申訴制度高效有序落實的組織保障。在此基礎上，申訴處理委員會還可以通過指導法律類社團，為大學生提供日常的法律咨詢與援助，培育學生維權意識，具體架構可見圖1。如此，學生申訴處理委員會不僅可以破解“業余”、“虛置”等問題，也能更好地回歸與凸顯大學生申訴制度“學生本位、權利本位”的初衷。

2.公平性：申訴制度建設的內在要求

公平性是申訴制度存在與發展的生命力。[5]首先，在人員結構上，要維護申訴處理委員會的獨立性，避免部分申訴處理委員會人員集“被告”與“法官”于一身的情形。學校制定學生申訴具體辦法時，要明確提出申訴事件處理過程中的回避原則。對于申訴事件原處理單位、與申訴學生或事件有特殊關系等可能影響結果公正性的人員與部門，在申訴處理中都應明確要求回避，保證申訴處理委員會的相對獨立性。其次，在處理流程中，要建立健全聽證制度，通過增加聽證的環節，允許申訴人就事實、理由、證據等進行陳述和申辯，不但有助于更加全面系統了解事件始末，而且也是維護學生陳述權與申辯權的具體體現。

3.適度賦權：申訴制度效能發揮的有力保證

目前而言，高校學生申訴處理委員會的權限局限于對學生違紀處分事件的復查，嚴重擠壓了其功能發揮的空間與深度。對此，學校應當適度賦權，增強申訴處理委員會的權威性與影響力。一方面，合理提升申訴處理委員會的監督權。如前所述，申訴處理委員會在申訴處理過程中的權限更多停留在“作出建議”，而對于相關職能部門是否執行、執行的效果如何都缺乏有效監督。學校可以新《規定》為法律參照，賦予申訴處理委員會適度的監督權。對于申訴處理委員會的建議，尤其是要求相關職能部門作出變更或撤銷的復查意見，必須規定他們在限定的時間內將重新研究的結果報予申訴處理委員會備案，構建“申訴處理委員會建議——相關職能部門重新研究——申訴處理委員會監督”的循環化完整鏈條。對于明顯不作為或亂作為的情況，學校可以賦予申訴處理委員會責令改正的權限。另一方面，對于學生申訴申請的范圍應當適度拓寬，由局限于違紀處分事件向學校日常管理侵權行為延伸。如此，對于學校日常管理發生的侵權現象，學生能夠有效借助校內渠道反映與維權，避免事件的過度醞釀。

4.規范化程序：申訴制度建設的現實需要

面對申訴制度運行過程中存在籠統化的問題，學校在制定具體辦法時，應當結合本校實際，推動申訴制度實踐程序的規范化與精細化建設。其一，申訴處理的流程，要更加規范化。對于學生申訴的受理、報備、審查、聽證、意見告知等環節，應當具有更強的指向性與明確性，保證申訴制度運行機制的順暢性。其二，申訴過程中的具體問題，應當更具針對性。申訴書應當載明的內容，申訴過程中原處分是否暫停或者繼續，對于申訴材料不齊備的應當如何補正，申訴學生是否可以全程參與審查過程等問題要將其具體化，避免處理過程中的次生糾紛。

學生申訴制度是高校貫徹全面依法治國方略、規范學校權力行使、培育學生法治價值觀、維護學生合法權益的重要制度安排。完善大學生申訴制度的理論、機制與實務，推動其高效有序落實是順應時代發展的必然趨勢。針對申訴制度實踐中的問題，學校應當總結反思，因勢利導，形成合力，將頂層制度設計的理論邏輯與具體實務的運行機制結合起來，更好地實現申訴制度的法治價值與教育功能，服務于高等教育大局。

參考文獻：

[1]周湖勇.大學治理中的程序正義[J].高等教育研究，2015（1）：1-11.

[2]陳國權、黃振威.論權力結構的轉型：從集權到制約[J].經濟社會體制比較，2011（3）：102-107.

[3]董柏林、陳海云.高校學生管理正當性的實現路徑研究[J].高教探索，2015（11）：19-25.

[4]尹曉敏.論高校學生申訴制度功能的失落與復歸[J].高等教育研究，2009（3）：27-31.

[5]樊華強.大學生權利救濟制度及其完善[J].現代教育管理，2014（5）：62-65.

（責任編輯賴佳）endprint